A NER megítélése ma még ingadozik: valaki szerint egy bűnökkel teli demokrácia volt, mások szerint autokrácia. Ön korábban az utóbbi felé hajlott. Miért fontos kérdés ez?
Rendszerváltás zajlik, ehhez érdemes tudni, honnan hová tart az ország. A szakterületemen széles konszenzus van arról, hogy a NER egy modern autokrácia volt. Úgy szoktam hívni, hogy újfajta nemdemokrácia, amely kénytelen volt bizonyos demokratikus látszatokat fenntartani. Választásos autokráciának is hívják.
Mi a szerepe az alkotmányozásban a tisztánlátásnak? És milyen egy jó alkotmány, mire kellene törekedni? Most nem a rövid távú Alaptörvény-módosításra gondolok, hanem egy új alkotmány megalkotására.
Minden alkotmányon látszik nemcsak az, hogy mit akar elérni, hanem az is, hogy mit akar meghaladni. A „never again” gondolata most is fontos, hogy az ország ne kerüljön ismét autokratikus csapdába. Nem ideális, ha egy alkotmányszöveg túl hosszú, mint például az indiai, amely 450 paragrafus. Az alkotmány hosszú időre szól, nem lehet minden későbbi kérdést előre látni. Ezért jobb, ha szűkszavú, és a felmerülő vitákról bírósági értelmezés dönt majd. Másfelől, ha túl részletező, akkor sokan találhatnak benne lelkiismereti, világnézeti okból kifogásolnivalót. Ez történt Chilében, ahol a megosztó rendelkezéseket mind leszavazták. És az is kerülendő, hogy röplapszerű legyen, hiszen az alkotmány egy precíz jogi normaszöveg. A főbb közhatalmi intézményeket, jogelveket és az alapvető jogokat szabályozza, de nem kívánságlista.
A jó alkotmány esetében három feltételéről szokás beszélni. Egyrészt a megalkotás folyamata legyen nyilvános, átlátható, feleljen meg az eljárási szabályoknak, és ne csak egy politikai oldal vegyen részt benne. Másrészt az eljárás eredménye, vagyis maga szöveg feleljen meg demokratikus elveknek: jogállamiság, hatalommegosztás, emberi jogok. Harmadrészt a választópolgárok pártmegosztottságon átívelően fogadják el, tekintsék a sajátjuknak. Amúgy ritkán teljesül mindhárom feltétel, mert az alkotmányokat gyakran krízisben fogadják el, például polgárháború vagy az állam szétesése után. Az alkotmányozás időtartama is fontos. Inkább években, mint hónapokban lehet mérni. Persze itt is van mindenre példa. Japánban egy hét alatt írta meg az alkotmányt két-három, jogi diplomával rendelkező amerikai katona. Ez nem ideális, hiába működik az alkotmány nyolc évtizede. Eltérő példa Dél-Afrika, ahol az apartheid után négy-öt évig tartott az alkotmányozás: előbb egy ideiglenes alkotmányt fogadtak el, majd két évvel később a véglegest.
Néhány évvel ezelőtt a NER bukása esetére én is kétfázisú alkotmányozást javasoltam. Előbb egy negatív alkotmányozás, amely az autokratikus elemek kivételét jelenti az Alaptörvényből, vagyis NER-telenítést. Után jöhet a pozitív alkotmányozás, egy tartós alkotmány előkészítése. A Tisza most a negatív alkotmányozást kezdte el: az Alaptörvény módosításával megszüntetik a Szuverenitásvédelmi Hivatalt, az egyetemek alapítványi modelljét (a kekvákat), és várhatóan a NER-telenítés folytatódni fog.
Chilét említette, ahol a részvételiséget beépítették az alkotmányozásba. A Tisza-kormánynak is ez a szándéka, korábban beszélt erről Radnai Márk pártalelnök a Népszavának is. Hogy lehet ezt elképzelni, és miként tud jól működni?
A Tisza első ötletei előremutatóak és kreatívak. A részvételiséget az egész politikai döntéshozatalba emelnék be, hogy minden átlátható legyen, és aki szeretné, elmondhassa a véleményét. Az alkotmányozás második fázisában lehet szó részvételiségről. De hangsúlyozni kell, a választópolgárok nem tudnak alkotmányozni. Az ókori Athénban közvetlen döntéshozatal zajlott a népgyűlésen, ám az egy kisszámú és homogén közösség volt. Sokmilliós modern társadalmakban ez képtelenség. Vagy kudarcba fullad, vagy a választópolgárok becsapásává züllik, mint a „nemzeti konzultációk”. Három szereplője van egy ilyen folyamatnak: a választópolgárok, akiket informálni kell, és be kell vonni a vitákba, a választott képviselők, akik szavaznak, és szakértőkre is szükség van. Ismerni kell az államszervezeti struktúrákat, a nemzetközi jogi és uniós előírásokat.
Mennyire jogos elvárás, hogy mindez egy népszavazással záruljon?
A népszavazás gyakori eleme a folyamatnak, olykor az elején, hogy legyen-e egyáltalán új alkotmány, és gyakran a végén. A népszavazás megjelenítheti a széles támogatottságot, de van kockázata. Például Izlandon érdektelenségbe fulladt, alacsony lett a részvétel. Lengyelországban pedig kiütközött az éles megosztottság, 53 százalék szavazott mellette, 47 ellene. Ideális esetben a parlamenti pártok és a választók döntő része támogatni tudja a népszavazásra kerülő szöveget – ettől most nagyon messze vagyunk.
Ha a korábban ön által említett never again-mozzanatot vesszük, akkor tényleg elég nehéz elképzelni, hogy fideszes politikusok és szavazóik most bólintani tudjanak egy ilyen alkotmányra.
Most nagyon puskaporos a légkör, a NER-telenítés elkerülhetetlenül fájdalmas. A legégetőbb kérdés a vezető közjogi tisztségviselők eltávolítása a köztársasági elnöktől a Kúria elnökén át az alkotmánybírákig. A kormányfő szerint, ha nem mondanak le, akkor alaptörvény-módosítással mozdítják el őket. Ez fájdalmas, de szükséges lépés, mert ezek a tisztségviselők nem demokratikus hatalmi ellensúlyok voltak, hanem az autokratikus NER feltétlen kiszolgálói, ezért teljesen hiteltelenné váltak. A nehézség abban áll, hogy nemcsak azt kell megindokolni, hogy az eltávolításuk kivételesen indokolt, hanem azt is fel kell mutatni, hogy nem egy NER 2.0 következik. Vagyis nem a saját káderek ülnek be a megüresedett helyekre, hanem a fékek és ellensúlyok visszaállítása következik. Ahhoz, hogy széles támogatottságú lehessen az alkotmányozás, a NER-telenítési fázison túl kell jutni, és kedvezőbb politikai klímára van szükség.
Tehát az új kormánynak gesztusokat kellene tennie és önkorlátozást kellene mutatnia.
Igen, és ezt megnehezíti, hogy az ellenzék szétesett és destruktív állapotban van. Az önkorlátozás általában jogosítványok átadását és nagyobb beleszólás jelent az ellenzéknek, de ez most nem tűnik könnyen járható útnak. Például a köztársasági elnököt a kétharmad választhatja meg, mégis indokolt volna elkerülni, hogy a kormánypárt emberének tűnjön.
A NER-telenítés lépése meddig tarthat?
A legfontosabb lépések megtehetőek néhány hónap alatt: a NER-ben lejáratódott tisztségviselők leváltása, autokratikus elemek kiemelése. Az uniós források megszerzésének feltétele a jogállamiság, az akadémiai és a médiaszabadság helyreállítása, és más alkotmányos ügyek rendezése.
Tegyük fel, megvan az új alkotmány, közmegegyezéssel. Ám a kétharmad bármikor meg tud bármit változtatni benne, ezt láttuk 16 éven át. Hogy lehet ettől megóvni egy új alkotmányt?
A problémát az a kombináció okozza, hogy az alkotmányt kétharmados parlamenti többség változtathatja meg, amit viszonylag könnyű megszerezni, mert aránytalan a választási rendszer. Ezen könnyű javítani, a magyar konstrukcióhoz lehet igazítani külföldi megoldásokat. Védheti az alkotmányt a választási rendszer reformja, több országban az alkotmánymódosítást a következő parlamentnek is jóvá kell hagynia, nem léphet azonnal hatályba. Föderális országokban a demokratikus felsőház jóváhagyása, illetve a tagállamok többségének beleegyezése is kell. Van, ahol a demokrácia és az emberi jogok védelme érdekében néhány rendelkezés egyszerűen megváltoztathatatlan.
Vagy lehet egy közvetlenül választott köztársasági elnök személyi ilyen korlátozó tényező? A miniszterelnök utalt arra, hogy lenne választói igény a közvetlen elnökválasztásra, és akkor kaphatna erősebb jogosítványokat.
Az alkotmány stabilizálásához ennek kevés köze van. De tény, hogy ez most népszerűnek tűnő elgondolás. Nekem azonban kötelességem feltenni a kérdést: mi okozza, hogy a közvélemény teljes joggal elégedetlen a köztársasági elnökkel? A választás módja, a hatáskörök vagy a személy, aki visszaélt a megbízatásával? Jobban működnek azok a parlamentáris rendszerek, mondjuk Lengyelország vagy Csehország, ahol közvetlenül választják az elnököt? És amelyek esetleg jobbak, mint Ausztria, ott a közvetlen választás miatt vagy annak ellenére? A számok azt mutatják, hogy a közvetlen választás is visszatükrözi a megosztottságot, nagyon kis különbséggel szoktak nyerni. Ha pedig valaki azt gondolja, hogy legyen több hatásköre az államfőnek, akkor választ kell adni arra a kérdésre, hogy ki lesz a végrehajtó hatalom feje? A miniszterelnök vagy az államfő? A román rendszer jobb, mint a miénk? A szakirodalom és a történelmi tapasztalatok mást sugallnak, mint a közérzület. Az átalakításnak sokkal több hátrányát látom, mint előnyét. A demokratikus hagyományaink, 1848, 1946 és 1989 is a parlamentáris kormányzathoz kötődnek. A demokratikus kultúra meggyökerezését nem lehet paragrafusok fabrikálásával helyettesíteni.
Az elszámoltatás iránti vágy és szenvedély érzékelhetően egyre erősebb a társadalomban a választás után. A hatósági ügyek elindulnak, de van-e olyan kockázata akár annak a Tiszának, amely ennek a szenvedélynek a politikai képviselője, hogy egy esetleges népszerűségvesztéstől félve olyan törvényeket hoz, amelyek felerősítik a bosszút?
Jogos indulatok kavarognak, mert súlyos visszásságok történtek, sok áldozata van a NER-nek. Ahogy egyre jobban feltárul a múlt, úgy még nőhet is a bosszúvágy. A jog egyik funkciója, hogy tompítja és civilizált keretek közé csatornázza az elszámoltatást. Az igazságosság azt kívánja, hogy bűn ne maradjon büntetlenül, de ez nem bosszút jelent, hanem arányos, jogállami megtorlást tisztességes eljárásban. Fontos a megelőzés is: ne térjen vissza egy NER-szerű képződmény. A személyi és vagyoni igazságtétel megvalósítható, de jogállamban elkerülhetetlen veszteségek árán. Lesznek például vissza nem szerezhető vagyoni javak. Az igazságosság istennője, Justitia egyik kezében van egy kard, ami nélkülözhetetlen, mert érvényt kell szerezni a törvénynek. Ezzel nincs gond, kétharmad van. Justitiának azonban be van kötve a szeme azért, hogy pártatlanul ítélkezzen, a hatalom és vagyon nélküliek szempontjait is figyelembe vegye. A másik kezében pedig mérleget tart: a szembenálló elveket és érdeket mérlegeli, és arányos beavatkozást képvisel. Kell, hogy legyen egy mérleg is a kézben, nem elég a kard, erre most jó volna figyelni.
