Fordulat és rendszerváltás az önkormányzatoknál

Az Orbán-rendszer alatt veszélybe került a rendszerváltással létrehozott helyi demokrácia, az autonóm önkormányzati rendszer. Nemcsak az önkormányzati intézmények önállósága csökkent, hanem az önkormányzatok értékeinek megőrzéséhez szükséges társadalmi támogatottság is. Visszaesett a helyi közösségek aktivitása, mintha az állampolgárok nem is értenék, milyen fontos jogaik, érdekeik sérültek az állami centralizációval. Fordulatra van szükség, hogy a helyi önkormányzati rendszer európai elvek szerinti korszerűsítése, modernizációja végbemenjen. Enélkül nem lesz modern, európai, polgárosult magyar társadalom. Egy olyan konszolidált rendszerváltoztatásra van szükség, amely „korszerű európai” önkormányzati autonómiára épülő államreformot hajt végre. E nélkül nem lesz bizalom egy alkotmányos demokráciában és jogállamban.

Nem mellékes, hogy a pártok választási programjaiban milyen súllyal szerepeltek a helyi önkormányzatisággal, a decentralizációval, a területi politikával kapcsolatos kérdések. Az államrendszer szükséges reformjának esélyeit növelheti egy társadalmi konszenzussal megalapozott – József Attila szavaival – „közös ihlet” létrejötte. A nemzetstratégiai kérdések megfogalmazása és megválaszolása azonban hosszabb távú gondolkodást kíván az áru- és politikai piacon való érdekérvényesítés helyett, beleértve ebbe az önkormányzatokra vonatkozó alapvető szabályok jogállami kialakítását is.

A jelenlegi „látszat önkormányzati autonómiára” épülő közhatalmi rendszer megváltoztatására akkor lehet történelmi esély, ha lesz olyan politikai erő, amely képes elfogadtatni a társadalommal egy alkotmányos reform keretében a konszenzuális demokrácia alkotmányos elveinek és értékeinek érvényre juttatását. Ahol az államrendszer nem a kizáráson, hanem a befogadáson alapul. Ahol a „többség” nemcsak a kormányzati támogatottság minimális mértékével elégedett, hanem a lehető legszélesebb kiterjesztésére törekszik. A közmegegyezésen alapuló kormányzás alkotmányjogi megfelelője egy olyan rendszer, ami előírja és ösztönzi a hatalom megosztását és korlátozását, beleértve a hatalom széles értelemben vett decentralizálását.

Jó jel, hogy a Magyar Péter által 2025. augusztus 20-án meghirdetett Szent István-program tartalmazza azt a célkitűzést, hogy a Tisza Párt győzelme esetén „visszaadják az önkormányzatok függetlenségét, hatásköreit és forrásait”. Ezt a kijelentést azóta a Tisza 2026-os választási programjának „Működő állam – Erős önkormányzatok” fejezete tovább finomította azzal, hogy a „korábban elvett hatásköröket, forrásokat és feladatokat visszaadjuk a településeknek vagy azok társulásainak, velük egyeztetett módon, az állam indokolt és elvárható szerepvállalásának megtartása mellett”. Nem lenne észszerű, ha ez az „újra-decentralizáció” egy az egyben visszaállítaná az 1990-ben kialakult „idealizált” önkormányzati autonómiát, ami számos ellentmondástól és korszerűtlen megoldástól volt terhes. Magyarországnak olyan európai értékeken alapuló önkormányzati rendszerre van szüksége, amely a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája elveit és értékeit ténylegesen érvényesíti, s egyúttal megfelel a társadalmi-gazdasági korszerűség követelményeinek.

A legégetőbb kérdés az önkormányzatok működőképességének helyreállítása, biztosítva egyúttal a kiszámíthatóságot és a tervezhetőséget. De ezt követően a 2029-es önkormányzati választásokig – széles körű társadalmi egyeztetésre alapozva – az alkotmányos szabályokban rögzíteni kell a helyi közösségek önkormányzáshoz való alapjogát, az önkormányzatok politikai, jogi és gazdasági autonómiájának alkotmányossági követelményeit, a helyi közügyek szubszidiaritásra épülő felsorolását, a kötelező önkormányzati feladatok szabályozásának és ellátásának jogi és pénzügyi feltételeit, az önkormányzati érdekképviselet érvényesítésének intézményeit, a helyi önkormányzati vagyonnal és saját bevételekkel való gazdálkodás biztosítékait, beleértve ezek bírói és alkotmánybírósági védelmét. Az önkormányzati autonómia alkotmányos biztosítékai mellett az önkormányzati rendszer fennmaradt hiányosságaiból, ellentmondásaiból adódó problémákat is a decentralizációra alapozva szükséges megoldani.

Megoldatlan probléma a szétaprózott, „egy település – egy önkormányzat” elvet megtestesítő helyi önkormányzati szerkezet. Az átalakított önkormányzati rendszerben a hazai településhálózat olyan szerkezetének kell létrejönnie, ahol hangsúlyossá válnak az európai városhálózati rendszerhez való kapcsolatok, a nemzetközi versenyképességet meghatározó tényezők, a jólét biztosítása, a településhálózatok alakítását szolgáló eszköz- és intézményrendszer működtetés elemei. Ehhez szükséges az önkormányzati kötelező feladatok szisztematikus felülvizsgálata és a helyi közügyek ellátásához a fiskális decentralizáció megvalósítása. Ennek szellemében differenciált feladat- és hatáskör-telepítéssel kell biztosítani az önkormányzati feladatok ellátásának feltételeit. Az önkormányzati hatáskörbe tartozó közszolgáltatások esetében – az alkotmányban biztosított társulási szabadság lehetősége mellett – vissza kell állítani „az ösztönzött társulások” szabályozási technikáit és intézményeit, illetve alkalmazni kell a „kötelező társulások” alkotmányos lehetőségét a közszolgáltatások hatékonysági és eredményességi követelményeire figyelemmel, ami ellensúlyozhatja a szétaprózottságból adódó konfliktusokat. A történelmi megkésettség hátrányának ledolgozásához érdemes lenne – a települések politikai önállóságának megtartása mellett – a korszerű európai integrációs gyakorlatokat követni.

Ma hiányzik a decentralizált középszintű önkormányzatiság Magyarországon. Helyette a központi kormányzat irányításával működő dekoncentrált közigazgatási rendszer alakult ki. A középszintű önkormányzatiság pótlására területközi – térségi vagy regionális – intézmények létrehozatalára, illetve önkormányzati jellegű megerősítésére van szükség. Az igazi megoldást a „Régiók Európája” trendjéhez igazodó, az ország uniós csatlakozását előkészítő államreformtervek részeként kidolgozott javaslatok szerint a fennálló megyei rendszer „nagy-megyékké” alakítása jelentené (ami a jelenlegi 19 helyett 14 regionális területi egységgel számol), vagy ezek felváltása regionális önkormányzatokkal (a jelenlegi 8 tervezési-statisztikai régió önkormányzattá szervezése). A középszintű önkormányzati rendszer átalakítása során célszerű újraértelmezni a térségi funkciókat ellátó megyei városok szerepét. A mai megyei jogú város meghatározáshoz képest egy korszerű felfogásban a regionális funkciókat is betöltő vármegyeközpontok „regionális nagyvárosként”, a megyei/területi funkciót ellátó vármegyeközpontok „megyei városként”, míg a kizárólag várostérségi funkciót betöltő vármegyeközpontok „középvárosként” határozhatók meg. A policentrikus területfejlesztés megerősített infrastrukturális és intézményi bázisai lehetnek a jövőben a regionális szerepkört betöltő nagyvárosok. Ezek között célszerű nemzetközi fejlesztési szövetségeket létesíteni, hogy a párhuzamosságok elkerülhetők legyenek, s a verseny és a kooperáció elve érvényesüljön. Ehhez pedig ki kell építeni – a nemzetközi tapasztalatok figyelembevételével – a nagyvárosi agglomerációs kormányzás intézményi és pénzügyi szabályozási rendszerét.

A fővárosi önkormányzati rendszer korszerű átalakításának elmaradása szintén megoldásra váró feladat. A tanácsrendszertől eltérő filozófiájú önkormányzati rendszerben nem sikerült felépíteni a megfelelő budapesti önkormányzati és közigazgatási szisztémát. Olyan fővárosi rendszert kell létrehozni, ahol a hatalmi pontokat, s az ezzel együtt járó döntési kompetenciákat úgy határozzák meg, hogy az autonóm cselekvés korlátait nem a rendszeren belül, a kölcsönös korlátozások beépítésével alakítják ki, hanem oly módon, hogy az egymással versengő intézmények nem bénítják le egymást. Budapest és térsége együttes tervezésére és fejlesztésére, illetve a településüzemeltetés és -igazgatás közös elvek mentén történő menedzselésére létre kell hozni a nemzetközi gyakorlatban már létező, az önkormányzati autonómiára épülő együttműködési formákat és intézményeket. Ezek biztosíthatnák a fővárosi metropolisz-térség partnerségen alapuló hatékony működését és fejlesztését.

Meg kell reformálni az önkormányzati feladatfinanszírozást, észszerűen a partnerségben kialakított feladatmegosztáshoz illesztve. A finanszírozás mértékének megfelelően követnie kell a nyújtott szolgáltatások költségeit, jó irányú helyi érdekeltséget teremtve, a szükséges mértékig biztosítva a helyi költségvetési önállóságot. Az önkormányzatok közötti bevételi különbségek mérsékléséhez a szolidaritási hozzájárulás rendszerét átláthatóvá és kiszámíthatóvá kell tenni. A gazdasági autonómia biztosítékaként – a közös központi-helyi ellátási felelősség érvényesülése érdekében – szükséges a személyi jövedelemadó egy részének helyi szintre történő átengedése és a korábban elvett gépjárműadó újra települési költségvetési bevétellé tétele. A saját források között a helyi iparűzési adó túlsúlyát csökkenteni kell. Viszont a valós önkormányzati elszámoltathatóságot biztosító helyi adók – elsősorban az értékarányos építményadó – szerepét növelni kell. A rezsistop rendszerének radikális átalakítása során a helyi szolgáltatási díjszabályozási hatásköröket újra vissza kell adni az önkormányzatoknak.

Ma megoldatlan a (fő)polgármester feladatainak összhangba hozatala a közvetlen választásából adódó szerepkörével. Jelenleg a polgármester/főpolgármester csak a képviselő-testület felhatalmazása alapján, átruházott hatáskörben gyakorolhat önkormányzati döntési jogköröket. Törvényi szabályozással lehetővé kellene tenni, hogy a (fő)polgármester önállóan is kapjon – a képviselő-testület döntésétől függetlenül – önkormányzati döntési jogköröket, jobban elhatárolva egymástól a „legiszlációs”/„szabályozó” és az „egzekúciós/”végrehajtó” szerepeket. Így erősíthető lenne a (fő)polgármester szerepköre és felelőssége – ennek legitimitása a közvetlen választással igazolható.

A „területi érdekek” intézményes érvényesítése megoldatlan az országgyűlésben, mióta a 2014-es önkormányzati választásokat követően a „törvényhozó” és a „helyi önkormányzati”  hatalom képviselői közötti összeférhetetlenségi szabály visszaállt. Ám a „közmegegyezéses demokrácia” alapelvére építve szükséges az önkormányzatok érdekszövetségeinek bevonásával biztosítani a területi érdekek intézményes megjelenítését a parlament és a kormány tevékenységében. Különösen fontos ezt biztosítani az EU döntéshozatali eljárásában, a szubszidiaritás európai követelményeivel és a „többszintű kormányzás” elvével összhangban. Az önkormányzati érdekképviseleti szerveket be kell kapcsolni a nemzeti álláspontok kialakításába és a közösségi döntések végrehajtásába.