„Ha ez így marad, a teljes szabályozást át kell gondolni a magyarországi felsőoktatásban”

A modellváltásnak nevezett folyamat 2019-ben kezdődött és viharos sebességgel halad, mára csupán öt állami fenntartású felsőoktatási intézmény maradt az országban. Valójában mi a modellváltás, mi a közös ezeknek az egyetemeknek a történetében? 

Amikor modellváltásról beszélünk, a felsőoktatási rendszer több elemében is megváltozik, ezek közül a legmarkánsabb az intézmények irányításának, kormányzásának átalakulása. Ezzel párhuzamosan a közalkalmazottakból a munka törvénykönyve szerint foglalkoztatott munkavállalókká válnak a dolgozók. Kicsit később ehhez társult egy finanszírozási reform is, amelynek során hosszú távú, úgynevezett közfeladat finanszírozási szerződések keretében kezdték el dotálni az intézményeket. Ezzel párhuzamosan megváltozott az is, ahogy az állam az ágazatot irányítja: míg korábban, mint fenntartó, tudott közvetlenül is hatást gyakorolni az intézményekre, most már csak ágazatirányítóként, közvetett módon van erre lehetősége. Az új fenntartó, a közérdekű vagyonkezelő alapítvány (KEKVA), elméletileg független a kormányzattól, és annak a bürokratikus szerveitől.

Ezek a közös elemek, de mik a fő különbségek?

A modellváltás heterogén folyamat. A különböző intézmények különböző konstrukcióik szerint alakultak át.

E két példa, amely leginkább kilóg, a többi intézmény működési kerete nagyjából hasonló. Ugyanakkor köztük is vannak különbségek egyrészt abban a tekintetben, hogy ki kapott önálló vagyonelemeket és ki nem. Másrészt abban, hogy pontosan milyen hatáskörmegosztás alakult ki az alapítvány és az intézmény különböző szervei között, illetve milyen menedzsmentstruktúrát alakított ki az alapítvány az intézményben ‒ rektori, kancellári vagy elnöki modellt.

Mitől függ, hogy ki jutott jelentős vagyonhoz, részvénycsomagokhoz és ingatlanokhoz a modellváltás során, és ki nem?

Kutatóként nincs rálátásunk annak részleteire, hogy ezek a kérdések hogyan dőltek el. Annyi látszik, hogy próbáltak olyan vagyonelemeket is adni az intézményeknek, amelyek valamilyen módon egyébként is kapcsolódtak hozzájuk. Az, hogy ezekkel hogyan gazdálkodnak, általában nem transzparens. Nagy publicitást kapott a kecskeméti Neumann János Egyetem esete, amely az Állami Számvevőszék jelentése szerint több mint 120 milliárd forintnyi, az államtól egyetemfejlesztésre kapott vagyont veszíthetett el az MNB alapítványokon keresztül. Mindez úgy történt, hogy az összeg befektetéséről szóló döntésre az egyetemnek nem is feltétlenül lehetett rálátása.

Hogyan fordulhat ez elő?

A törvényi szabályozás nagyon nagy szabadságot ad az egyetemeket működtető alapítványoknak és azok kuratóriumainak abban, hogy milyen döntéseket vonnak magukhoz és hogyan alakítják ki a belső intézményi döntéshozási gyakorlataikat. A kuratóriumok dönthetek például az intézmény szervezeti és működési szabályzatáról, s így arról is, hogy milyen hatásköröket adnak a szenátusnak. Ezzel kapcsolatban a Színház és Filmművészeti Egyetem korábbi Hallgatói Önkormányzata tett alkotmányjogi panaszt. Az Alkotmánybíróság azt mondta, hogy a kuratóriumoknak csak véleményezési jogot kell biztosítania a szenátusok számára. Ugyanakkor ezeket a véleményeket a kuratóriumnak nem kell figyelembe vennie. Ha megnézzük a 21 modellváltó intézményt, a kuratóriumok jellemzően magukhoz vonták a gazdálkodási, pénzügyi jellegű kérdéseket. A tartalmi jellegű dolgokban, mint az intézményi stratégia, a képzési programok indítása, vagy a vezetőválasztás, viszont nagyon vegyessé vált a kép. Vannak kuratóriumok, amelyek ezekben a kérdésekben is magukhoz vonták a döntés jogát, nagyon aktívak, és dominálják az intézmények működését, és vannak olyanok is, amelyek gyakorlatilag változatlanul hagyták a korábbi, állami fenntartásban megszokott szenátusi hatásköröket, vagy még ki is bővítették azokat. A kuratórium ugyanakkor bármikor változtathat a hatáskörök megosztásán. Jöhet egy új tag, aki másként gondolkodik ezekről a kérdésekről, és ha átviszi az akaratát, onnantól az egyetem egészen más konstrukcióban működhet.

Az ötfős alapítványi kuratóriumokkal kapcsolatban éppen az a kritika, hogy a kezdetektől jellemzően politikai-, vagy a politikához kötődő gazdasági szereplők vezetik őket. Ez érdemben nem változott azóta sem, hogy a miniszterek az uniós aggályok hatására visszaléptek ezekből a testületekből. A tagok élethosszig viselik ezt a tisztséget, ha valaki kiesik, ők választhatnak maguk közé új tagot. Létezik hasonló modell a világban?

Sok felsőoktatási intézmény van, amelynek irányításába részben vagy egészben külső tagokból álló irányító testületek, boardok is közreműködnek, de olyan konstrukció, mint a magyar, nagyon kevés lehet a világon. A nagy hatáskörrel bíró boardok létszáma nagyobb, összetétele heterogénebb, a kis méretű, homogénebbeké viszont szűkebb, inkább felügyeleti jellegű. Ami viszont unikális a magyar gyakorlatban, hogy a kuratóriumok nagyon kis létszámúak, nagyon erős a felhatalmazásuk, és homogén az összetételük olyan szempontból, hogy egyetlen szereplő, a kormány választotta ki az összes tagot. Így például maguk az egyetemek sem delegálhatnak tagot, és nem is tudják számon kérni a kuratóriumot egy esetleges hibás döntés, rossz gazdálkodás esetén. 

Ez fontos lakmuszpapírja lesz annak, hogy valójában mennyire számonkérhetőek, felelősségre vonhatók a tagok. Komoly kockázati tényező a modellváltás kapcsán, hogy a kuratóriumoknak mennyire átlátható a működésük, van-e beszámolási, elszámolási kötelezettségük. Fontos lenne, hogy az egyetemeknek legyenek saját delegáltjai is az alapítványok vezető testületeiben, akik a felhatalmazást az intézmény közösségétől kapják, és nekik tartoznak felelősséggel. Különben félő, hogy az egyetemi polgárság kizáródik a döntésekből.

Más országokban is ülnek a kormányzathoz köthető szereplők ezekben a testületekben?

Elterjedt gyakorlatnak számít, hogy ezekbe a testületekbe bekerülnek a gazdasági életet, az államigazgatást képviselő szereplők, akár politikusok. Svédországban és Csehországban is előfordul például, hogy politikai szereplők ülnek a kuratóriumoknak megfelelő irányító vagy felügyelő testületekben, ugyanakkor azok jellemzően nagyobb létszámúak, így a politikai szempont nem tudja dominálni a döntéseket. A másik különbség, hogy ezekben az országokban a politikusok a pozíciójukhoz kötődően töltik ezt be ezeket a szerepeket. Tehát például a mindenkori honvédelmi miniszter ül be egy szakirányú egyetem vezető testületébe, de csak amíg betölti ezt a kormányzati tisztséget.

Lényegében az Európai Uniónak is ez a baja a modellváltott egyetemekkel, ezért zárták ki a diákokat és oktatókat az Erasmus+ és Horizon programokból. De az is félő, hogy a jelenlegi politikai vezetés így akarja megőrizni az egyetemek feletti befolyását egy esetleges kormányváltás esetén. Kimutatható a politikai befolyás?

A NER erőteljesen centralizáló logika szerint működik, amivel megpróbálja úgy szervezni a társadalmat, hogy a központi, monopolizált hatalomtól váljon függővé az összes szereplő. Ez nyilvánvalóan az intézmények mozgásterét is jelentősen szűkíti, függetlenül attól, hogy a kuratórium éppen milyen. Kutatóként nem látunk rá, hogy a kuratóriumok döntéseinél érvényesülnek-e politikai szempontok. De az tény, hogy a jelenlegi szisztémában ennek jelentős esélye van, mivel nem transzparens a döntéshozás, és gyakran nem ülnek a testületekben más érintettek által delegált szereplők.

Az egyetemek nagy része annak a reményében váltott modellt, hogy így több anyagi forráshoz juthat majd, a dolgozók egy része is a magasabb fizetés ígérte miatt nem tiltakozott a „kekvásítás” ellen. Valóban jobb anyagi helyzetbe kerültek ezek a modellváltók?

A modellváltást az intézmények három-négy jellemző ok miatt választották, ezek egyik legfontosabbika valóban a magasabb finanszírozás reménye volt. A közfinanszírozási szerződések 5 évre előre rögzítik, hogy az intézmény mekkora támogatásban részesülhet, ha teljesíti a meghatározott feltételeket. Általánosságban elmondható, hogy azok az összegek, amikhez hozzá lehet jutni, jóval magasabbak a korábbiaknál, többletfinanszírozás van. Az intézmények még tanulják ezt az indikátorok mentén történő szerződéses finanszírozási konstrukciót, de már látható, hogy egyre ügyesebben hívják le ezeket a pénzeket, így jelentősen több forráshoz jutnak, mint korábban. Az más kérdés, hogy ennek felhasználásáról gyakran a kuratóriummal is egyezkedniük kell.

Ezek is állami források. Mi a logika abban, hogy az állam látszólag kiszáll az egyetemek irányításából és végül mégis többet költ rájuk, mint a megmaradt állami felsőoktatási intézményekre?

Ezt tőlük kellene megkérdezni. Nyilvánvaló, hogy ez a fajta finanszírozási konstrukció bármilyen egyetemre alkalmazható lenne, nem kell hozzá modellt váltani. Például az egyházi intézmények egy részénél is így működik. Az ELTE és az átalakulása előtt a BME is azzal érvelt, hogy őket is lehetne ebben a rendszerben finanszírozni, hogy ez miért nem történt meg, arról csak ötleteink lehetnek.

Mi a következménye, hogy mindössze három állami fenntartású egyetem maradt az országban?

A magyar felsőoktatási rendszer dominánsan már a nem állami fenntartású intézményekből áll, ezek számítanak kivételnek. A felsőoktatási törvény mégis nagyon hosszan taglalja, hogy az állami intézményeknek hogyan kell működnie, és ehhez képest kivételekként szabályozza a többi egyetem működését, beleértve a magán és egyházi intézményekét is. Ráadásul a Nemzeti Közszolgálati Egyetem egy teljesen külön történet, amire szintén nem vonatkozik a felsőoktatási törvény. Én úgy gondolom, ha ez így marad, a teljes ágazati szabályozást újra kell gondolni.