A nehézséget az okozza, hogy a hajdani állampárti/pártállami rendszerbe betagozódott, az állam helyi szerveiként hierarchikus rendben működő tanácsok helyére lépett önkormányzatok már kezdettől is belső ellentmondások sorától terhelten jöttek létre. Ezek között azóta is a legkevésbé megoldott, hogy bár valamennyien egyenrangúak, mégis a képességeik arra, hogy az azonos feladat- és hatásköreiket betöltsék, jelentősen eltérnek. Mindenki számára a kezdetektől nyilvánvaló volt, hogy csak kényszermegoldásokkal lehet aprófalvakban, kisvárosokban az önálló bevételszerzésre való képesség, továbbá az alacsony népességszám miatti alig tagolt belső munkamegosztás hiányában a polgárok jogegyenlősége jegyében azonos mértékű és minőségű hozzáférést teremteni az oktatási, az egészségügyi, vagy a szociális ellátáshoz, a közigazgatási jogszolgáltatáshoz. Ezt az alapvető ellentmondást tetézte a helyi önkormányzatok nyakára ültetett megyék történeti hagyományt („Ugocsa non coronat!”) hordozó megőrzése, amelyek örökölten a semmit (jobb, vagy rosszabb esetben a központi pénzt) közvetítették a központi kormány és az önkormányzatok között. Amíg a megyei járomot „hagyományőrzési szenvedély miatt” megtartották, az egységes egészet képező Budapestet a centralizált hatalomgyakorlástól való félelem jegyében kerületekre szeletelték fel, amivel a koncentráció, a városfejlődés áttekinthető és átlátható jellege megszűnt.
Éppen az előzőekben kifejtett ellentmondások miatt a Tisza Párt nemes célkitűzése az önkormányzatiság helyreállítására a jelenlegi struktúrában nem megvalósítható. A magyarországi önkormányzati struktúra egyik legmeghatározóbb, egyúttal az egy helyben toporgást ösztönző és kényszerítő jellemzője a rendkívüli fragmentáltság. A hivatalos statisztikák szerint az országban 3.154 helyi önkormányzat működik. Ennek a széttagoltságnak a súlyát a népességi megoszlás mutatja meg igazán: közel 3.000 település 10.000 fő alatti, és ezen belül mintegy 1.000 település lakossága még az 500 főt sem éri el.
Az aprófalvas szerkezetből fakadó gazdasági és működési nehézségek szinte megoldhatatlan jellegéről a legkisebb települések, az úgynevezett törpefalvak adnak plasztikus képet. A KSH 2020-as és 2023-as adatai alapján mintegy félszáz olyan település létezik, ahol már 50 ember sem él, a legkisebb falvak lakossága pedig a 20 főt sem éri el. A példaként felhozott Tornabarakony vagy Iborfia, ahol a boltok és az iskola bezártak, jól illusztrálják a demográfiai és gazdasági kihívásokat. Ezek a települések szinte teljes egészében a központi költségvetési támogatásoktól függenek, ami megkérdőjelezi a „helyi önkormányzat” valódiságát. Hogyan kormányozza magát az, akinek a legfőbb tevékenysége, hogy kérincsél vagy kilincsel? A szakirodalom is rávilágít, hogy az „önkormányzat” szóhasználat ebben az esetben egy tévképzetet fed, mivel a bevételek hiánya miatt a települések a lakóik jólétét, érdekeit szolgáló ügyek közül semmiben nem képesek önálló döntéseket hozni. Marad a tisztségekért való marakodás. A reformjavaslat erre a finanszírozási függőségre kíván megoldást nyújtani: a látszatautonómia feladására tesz javaslatot a tényleges működőképességért cserébe.
3154 vidéki önkormányzat helyett 174-et
2024. január 1-én Magyarországon (Budapest kivételével) 3.154 önkormányzat működött polgármesterrel, képviselő-testülettel. Az önálló és összevont polgármesteri hivatalok száma 1.241 volt. Sok esetben ezek a települések egyszerűen nem érik el a kritikus tömeget, a hivatalok nem tudják hatékonyan ellátni törvényes feladatukat. (Érdekesség, az 5,6 millió lakosú Finnországban ma 306 önálló önkormányzat van.)
A javaslat lényege, hogy a következő önkormányzati választásoktól (várhatóan 2029) kezdődően több település alkosson egy-egy önkormányzatot. Kézenfekvőnek látszik, hogy a jelenlegi járások (számuk jelenleg 174) lennének az önkormányzatok, kiegészülve Budapesttel. A járási önkormányzat élén közvetlenül választott főpolgármester állna. Ezen túlmenően a járáshoz tartozó minden településen (a székhelyet kivéve) közvetlenül választanának egy-egy polgármestert is, aki kvázi „falugazda” szerepet töltene be.
Egy ilyen radikális reform, amely megszüntetné a helyi hivatalokat és képviselő-testületeket, óriási politikai és társadalmi ellenállással nézne szembe, különösen a kistelepülések részéről. A helyi identitás, a közösségi kötődés és a közvetlen képviselet (ha illuzórikus is) elvesztése komoly társadalmi feszültségekhez vezethet. A „falugazda” bevezetése egy kísérlet a helyi képviselet valamilyen formájának megőrzésére anélkül, hogy a település megtartaná a teljes önkormányzati feladatgyakorlás végzésére amúgy sem képes apparátust. Ez egy mesterséges, hibrid megoldás, amely a hatékonysági érv mentén feladja az apró önkormányzatok jogi státuszát, de a demokratikus legitimáció megőrzése érdekében valamilyen formában fenntartja a közösséggé szerveződés lehetőségét és a közösség hangját a nagyobb, járási szintű döntéshozatalban. A javaslat tehát implicit módon elismeri a decentralizáció és a helyi közösségek fontosságát, de egy radikálisan eltérő intézményi keretben.
Van más választás? – Javaslat egy átfogó választási reformraKépviselő-testülete csak a járásnak lenne. Ennek létszáma a lakosság számának függvényében 24-48 fő, Budapesten pedig 66 fő. A képviselő-testület maximum felét az egyénileg választott települési polgármesterek adják, a többieket párt- és civil egyesületi listákról választják. Amennyiben egy járásban több, jelenleg önálló település van, mint a képviselők számának fele, úgy a polgármesterek szavazati jogát évente rotálni kell. (Például, ha egy járáshoz 18 kistelepülés tartozik, és a testületnek 24 tagja van, akkor minden évben 12 polgármester bír szavazati joggal.)
A kistérségi/járási főpolgármesteri hivatalt a főjegyző vezeti. A jelenlegi („települési”) jegyzők egy-egy szakterületet irányíthatnak. Fontos az is, hogy a települési hivatalokat ne zárják be automatikusan, azok ügyfélszolgálati irodaként működhetnek, ahol kérvényeket, iratokat lehet benyújtani, illetve, ahol internetkapcsolat is rendelkezésre áll az e-ügyintézéshez. Annak sincs akadálya, hogy a kistérségi összevont ügyosztályok közül néhány a kistérségi központtól eltérő településen működhessen.
A járási főpolgármester főállásban látja el funkcióját, míg a települési polgármesterek csak tiszteletdíjban részesülnének. Költségvetéssel csak a járás rendelkezne, az egyes résztelepülések nem. Ez azt is jelenti, hogy egységesedne a helyi adók rendszere és egy-egy település (pl. Budaörs, Százhalombatta) kiemelkedő iparűzési adóbevételéből az egész járás részesedne. Nagy előny lenne, hogy a fejlesztéseket a helyi szint helyett járási szinten lehetne optimalizálni, az erőforrások kevésbé forgácsolódnának el, és a pályázati pénzek elnyerése is könnyebb lenne. A reform keretében a kormányhivataloktól egy sor feladatot (például az építési ügyeket) vissza kell és lehet adni a megerősített járási önkormányzati hivataloknak.
Megyék helyett régiók
Magyarország európai statisztikai egységei a NUTS (Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques) rendszer alapján kerülnek meghatározásra, amelynek ún. 2-es szintjén nyolc tervezési-statisztikai régió található. A megye („újmagyarul”: vármegye) olyan történelmi hagyomány, amin az élet már túllepett. Egy érdemi, decentralizációt megcélzó közigazgatási reformnak a régiókat kell megerősítenie, és ennek a reformnak (legalábbis a javaslat szerint) a történelmi szerepüket messze túlhordott megyék áldozatul esnek.
Amennyiben a mai járások és a régiók betöltik az életviszonyok szervezése, a helyi közösségi szolgáltatások ellátása és ezek fenntartható finanszírozhatósága, továbbá az ellenőrizhető és az elért fejlődés alapján visszamérhető fejlesztésekre irányuló forrásgazdálkodási szerepüket, akkor a jelenlegi megyei funkciók könnyűszerrel eloszthatóak a járási és a régiós szint között, anélkül, hogy a megyék megszűnte miatt bárki könnyet ejtene (kivéve persze a jelenlegi megyei közgyűlési tagokat). Megyei helyett régiós szinten kell működtetni a rendőrséget, ügyészséget, adóhatóságot, egyetemeket, NNGyK-t stb. A kisebb kórházakat, a középfokú oktatási intézményeket, a helyi múzeumokat, földhivatalokat nyugodtan át lehet adni a járásoknak.
Decentralizáció régiós szintre
Csak részeredményt érnénk el, ha a régiók csak a megyéktől vennének át feladatot. Legalább ilyen fontos a központi bevételek és feladatok decentralizációja. Azaz a jelenlegi központi adók bizonyos hányadát a régiók közvetlenül kapnák meg, a központi költségvetés csak a regionális különbségek mérséklésére nyújtana kiegészítő forrásokat. Országos szinten maradna a védelem, a külképviseletek, az országos beruházások (pl. autópálya, atomerőmű) és a nyugdíjak finanszírozása. Minden más a régiók költségvetésében szerepelne. A régió dönthetne arról, hogy a vasúti, az autóbuszos, esetleg a taxi-közlekedést támogatja. A régió felelőssége lenne, hogy szociális segélyekre költ, vagy közmunkaprogramokat indít. Ott dőlne el, hogy ingyenes-e az egyetemi oktatás, vagy fizetős. Végre a „fontos dolgok helyben történnének”.
Ez a szerkezeti reform természetesen alapvetően megváltoztatná a jelenlegi kormányzati struktúrát is: a minisztériumok döntően jogszabály-előkészítéssel és „politikaalkotással” foglalkoznának és le kellene adniuk mechanikus végrehajtó szerepüket. Döntően a régiók pályáznának Brüsszelben EU-s forrásokért, a kormány és minisztériumai mellett.
A régiók közvetlenül választott közgyűléssel rendelkeznek, amelynek a járási főpolgármesterek automatikusan tagjai. A közgyűlés választja meg a közgyűlés elnökét, illetve a régió apparátusát irányító főminisztert.
Budapest szerepe
A főváros, Budapest helyzete különleges szabályozást igényel. Itt ma gyakorlatilag 23+1 kiskirályság működik, amit csak a kerületek jogi státuszának megszüntetésével lehet megreformálni. Minden kerület továbbra is választhatna polgármestert, akinek a legfontosabb feladata a településrész érdekeinek képviselete lenne a budapesti közgyűlésben. Ugyanakkor a kerületekben nem működne polgármesteri hivatal, képviselő-testület, jegyző. Mindezen funkciók az egységes főpolgármesteri hivatalhoz kerülnének. A megüresedő kerületi hivatalokban ügyfélszolgálati irodák, e-pontok működnének, illetve a főpolgármesteri hivatal egyes osztályainak adnának helyet.
A javaslat lényege, hogy szűnjön meg a kerületek–főváros közötti valós vagy vélt ellentét, és a várost mint egységes egészet lehessen működtetni. A jelenlegi kerületi intézmények automatikusan fővárosi kezelésbe kerülnének. Fontos előny a teljes úthálózat és parkolási rend egységes kezelésének lehetősége is.
A jelenlegi rendszerben a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok külön vagyonkezelő cégeken keresztül gazdálkodnak, ami duplikációt és konfliktusokat is okozhat. A vagyonkezelési modellek vizsgálata a főváros esetében rávilágít, hogy a kettős struktúra nemcsak jogi, hanem pénzügyi értelemben is valós problémákat okoz.
Előnyök és kockázatok
A javaslat alapvető ígérete a hatékonyság és a méretgazdaságosság növelése, amely a nagyobb önkormányzati egységek révén valósulhatna meg. A feladatok nem aprózódnának el a kis, fenntarthatatlan hivatalok között. A megerősített járási és regionális szint hatékonyabb partnere lehetne a központi kormányzatnak és az EU-nak. A javaslatnak van egy makrogazdasági dimenziója is. A kis önkormányzatok központi támogatásoktól való függősége jelenleg anélkül terheli a központi költségvetést, hogy a források hatékony felhasználásáért vállalt/viselt felelősséggel párosulna a helyi lakosság előtt. Egy ilyen reform, amennyiben sikerülne vele a pazarlást, a lokális fennhéjázást szolgáló pénzszórást (pl. minden főtéren legyen gánti kőből a díszburkolat) korlátozni, a nemzeti költségvetés fenntarthatóságát is javíthatná. Ráadásul az EU-s gazdasági kormányzási keretrendszer is elismeri a releváns strukturális reformokat, ami politikai legitimitást és esetleges finanszírozási előnyöket is hozhatna.
A javaslat megvalósítása a magyar jogi, politikai és társadalmi valóságot figyelembe véve rendkívüli kihívásokat rejt magában. A legfőbb akadályt a látszólagos és csak papíron, meg a mai települési vezetők fejében létező helyi autonómia esetleges elvesztése jelentené, ami a kistelepülések identitásának gyengülésével járhat. A reform radikális természete miatt erős politikai ellenállásra lehet számítani a jelenlegi több mint háromezer polgármester, ezerkétszáz jegyző és mintegy 20-22 ezer önkormányzati képviselő részéről, akik hatalmat és pozíciót veszítenének. A javaslat megvalósítása alaptörvény-szintű módosításokat igényelne, különös tekintettel az önkormányzatok alkotmányos státuszára. Előfordulhatna viszont az, hogy a nép, a helyi lakosság érdeke lenne előrébb való a nevükben és a pénzükön működő „nadrágos és kiskosztümös” tisztségviselőkénél.
