Unger Anna mozgástere jelentős, a kulcsdöntések mégis több szereplő között oszlanak meg

Unger Anna Róza szeptember 1-jén úgy vette át a Nemzeti Vagyonvisszaszerzési és Vagyonvédelmi Hivatal (NVVH) vezetését, hogy már a hivatal indulása előtt az egyik mondata került a vita középpontjába. A parlamenti meghallgatáson azt mondta: szerinte botorság azt várni, hogy az első, hatéves elnöki ciklus alatt jogerős ítéletek szülessenek az NVVH által feltárt nagy ügyekben; ugyanakkor hat évet elegendőnek tart arra, hogy a visszaélések rendszerét feltárják, az ügyek pedig eljussanak a vádemelésig. A kijelentés érthetően váltott ki kritikát, mert egy elszámoltatásra létrehozott új intézménytől a közvélemény gyors és látható eredményeket vár. A vita egy része mégis két külön kérdést mos össze: mit kell teljesítenie a hivatalnak, és mit tud személyesen eldönteni annak elnöke.

A magyar törvény alapján az NVVH elnöke erős vezető, de korántsem egyedüli büntetőjogi döntéshozó. Ő vezeti a munkaszervezetet, gyakorolja a munkáltatói jogköröket, képviseli a hivatalt, meghatározza az illetménypolitikai alapelveket, felel a költségvetési fejezet irányításáért, továbbá stratégiaalkotási és tervezési feladatai vannak. Különösen fontos, hogy a szervezeti és működési szabályzatban ő határozza meg a hivatal szervezetét, alaplétszámát, működési rendjét és a kiadmányozást. Ezzel komoly befolyása van arra, milyen szakembereket vesznek fel, milyen ügytípusokat tekintenek kiemelt kockázatúnak, mennyi erőforrást rendelnek egy vizsgálathoz, milyen gyorsan épül fel az adat- és vagyonfelderítés, és milyen belső munkafolyamatok alakulnak ki.

Ugyanez a törvény azonban négy elnökhelyettest rendel az elnök mellé: közpénzügyi, nyomozati, vádemelésért felelős és fellebbviteli elnökhelyettest. A jogszabály kifejezetten rögzíti, hogy meghatározott ügyekben és saját hatáskörükben önállóan járnak el. A nyomozati, a vádemelési és a fellebbviteli elnökhelyettesnek ügyésznek kell lennie. Még egyértelműbb a büntetőeljárási szabály: az NVVH ilyen hatáskörében csak a hivatalhoz beosztott ügyész, vezényelt személy vagy kirendelt pénzügyi nyomozó járhat el, vádat emelni és a vádat a bíróság előtt képviselni pedig kizárólag beosztott ügyész jogosult. Unger Anna tehát nem ülhet be egy ügyészi iroda helyére, nem írhat saját jogán vádiratot, és nem döntheti el személyesen, hogy egy terheltet a bíróság bűnösnek mond-e ki.

Az EPPO-nál a nagy ügyek sem egy kézben futnak

Az Európai Ügyészség, az EPPO adja a legtisztább példát a kollektív modellre. A főügyész képviseli a szervezetet és elnököl a kollégiumban, a stratégiai ügyekről azonban a főügyészből és a tagállamok európai ügyészeiből álló kollégium dönt. Az egyes büntetőügyek operatív motorjai a háromtagú állandó tanácsok. Ezek felügyelik és irányítják a delegált európai ügyészek által végzett nyomozásokat, és olyan kulcsdöntéseket hoznak, mint a vádemelés, az ügy lezárása vagy az egyszerűsített eljárás alkalmazása. Az EPPO kifejezetten úgy alakította ki a rendszert, hogy az adott ügyet ellenőrző tanács állandó tagjai ne abból az országból érkezzenek, ahonnan az ügy származik. A vezető személye itt politikailag és intézményileg rendkívül fontos, de egy nagy ügy sorsa nem egyetlen ember asztalán dől el.

A román Nemzeti Korrupcióellenes Ügyészség, a DNA ezzel szemben hierarchikusabb szervezet. A főügyész irányítja és koordinálja a szervezetet, ellenőrzi a munka törvényességét és megalapozottságát, figyelemmel kíséri az ügyek elosztását, belső vezetői döntéseket hoz, és erős befolyása van arra, milyen szakmai irányt követ az intézmény. A DNA-n belül ugyanakkor ügyészek viszik a konkrét nyomozásokat és vádakat, működik vezetői kollégium, a bírósági szakasz pedig természetesen kívül esik a főügyész hatalmán. Ez a modell jól mutatja, hogy egy korrupcióellenes szervezet első embere akár nagyon erős is lehet anélkül, hogy minden egyes ügy valamennyi döntése az ő személyes döntése lenne.

Hongkongban még élesebb a szétválasztás. Az Independent Commission Against Corruption, az ICAC nagy nyomozati jogosítványokkal rendelkezik, vezetője pedig komoly operatív felelősséget visel. A korrupciós bejelentéseket ugyanakkor egy független Operations Review Committee is ellenőrzi, és a hivatal saját szabályai szerint egy vizsgálatot sem zárhatnak le e testület jóváhagyása nélkül. Még fontosabb, hogy az ICAC maga nem emel vádat: összegyűjti a bizonyítékokat, a vádemelésről az igazságügyi tárca, illetve a Secretary for Justice dönt. Itt tehát a hivatal vezetője felgyorsíthat vagy lelassíthat egy vizsgálatot a szervezet irányításával, de nem viheti át saját döntésével az ügyet a büntetőeljárás minden kapuján.

Szingapúrban hasonló a logika. A Corrupt Practices Investigation Bureau, a CPIB igazgatója egy erős, a miniszterelnöknek jelentő nyomozó szervezetet vezet, amely letartóztatási, kutatási és lefoglalási jogosítványokkal is rendelkezik. A vádemelési hatalom azonban külön intézménynél, az Attorney-General’s Chambersnél van: a főügyész közvádlóként az összes büntetőeljárás felett irányítási jogot gyakorol, és a CPIB nyomozati anyagát önállóan értékeli. A szingapúri modell ezért kifejezetten cáfolja azt az elképzelést, hogy egy korrupcióellenes hivatal igazgatójának személyes gyorsaságából közvetlenül következne a jogerős ítéletek tempója.

A brit modell több személyes jogkört ad a vezetőnek

A brit Serious Fraud Office azért érdekes ellenpélda, mert a vezetője a legtöbb említett modellnél nagyobb személyes jogi súllyal rendelkezik. A törvény szerint az SFO igazgatója dönthet úgy, hogy súlyos vagy összetett csalás gyanúja miatt vizsgálatot indít, különleges adatkérési és bizonyítékszerzési eszközöket alkalmazhat, és az SFO maga vádat is emelhet, illetve büntetőeljárást vihet. A jogkörök egy részét kijelölt munkatársakra ruházhatja, akik az igazgató irányítása alatt járnak el. Ez tehát valóban erős, személyhez kötött vezetői modell. Még itt sem igaz azonban, hogy az igazgató saját maga nyomozná végig a dossziékat vagy megszabhatná, mikor lesz jogerős ítélet: ügyészek, nyomozók, külső hatóságok, a védelem és több bírósági fórum alakítja az eljárás idejét.

A külföldi gyakorlatból ezért három szintet érdemes különválasztani. Az első a stratégiai vezetés: prioritások, létszám, szakmai standardok, ügykiválasztási elvek, költségvetés, nemzetközi együttműködés és belső ellenőrzés. Ezen a szinten a vezető szinte minden modellben meghatározó. A második az egyedi nyomozati és vádemelési döntések szintje. Itt már rendszerint ügyészek, nyomozók, tanácsok vagy külső vádhatóságok jelennek meg, és a személyes vezetői mozgástér szűkül. A harmadik a bírósági szakasz: tárgyalási időpontok, bizonyítás, elsőfokú döntés, fellebbezések és jogerő. 

Ebből nézve Unger Anna hatéves becslése kétféleképpen értékelhető. Túl kategorikus volt azt mondani, hogy botorság jogerős ítéletekre számítani hat éven belül. A nemzetközi gyakorlatban vannak korrupciós ügyek, amelyek ennél rövidebb idő alatt eljutnak a jogerőig, miközben a legösszetettebb, több országot, fedőcégeket, vagyonalapokat és hosszú szerződéses láncokat érintő ügyek valóban elhúzódhatnak. Egy induló hivatal ráadásul különösen az első évben időt veszít a toborzással, az informatikai rendszerek felépítésével, az együttműködési protokollokkal és a bizonyítékok rendszerezésével. Az általános kijelentés tehát szakmailag vitatható, mert az ügyek természetétől függően nagyon eltérő időtávok lehetségesek.

Abban viszont igaza van, hogy egy NVVH-elnök nem ígérhet felelősen jogerős ítéleteket egy meghatározott dátumra. A bíróságok nem az ő alárendeltjei, a vádemelést sem ő végzi személyesen, a fellebbezések pedig törvényes jogok. Ha egy vezető azt ígérné, hogy hat év múlva meghatározott emberek jogerősen el lesznek ítélve, az sokkal súlyosabb jogállami problémát vetne fel: azt sugallná, hogy előre tudja, milyen döntést hoznak majd az ügyészek és a bírák. A felelős vállalás ezért legfeljebb arra vonatkozhat, amit a hivatal ténylegesen képes befolyásolni: milyen gyorsan indít érdemi vizsgálatokat, mennyi vagyont biztosít, hány megalapozott ügyet visz vádemelési szakaszba, milyen arányban állják ki ezek az ügyek a bírói kontrollt, és mennyi közvagyont sikerül ténylegesen visszaszerezni.

A magyar rendszerben különösen nagy lesz Unger Anna személyes felelőssége az induló szervezet felépítéséért. Ő írja majd alá azt a belső rendet, amely pontosan kijelöli az önálló elnökhelyettesi hatásköröket, ő határozza meg a létszám és a szervezeti egységek alapjait, és az ő vezetése alatt alakul ki az ügykiválasztás kultúrája. Ha a hivatal politikai látványügyeket kerget, szakmailag gyenge vádiratok készülnek, évekig állnak a nyomozások, vagy ha a vagyonbiztosítás késik és a pénz eltűnik, az elnök aligha hivatkozhat majd arra, hogy minden konkrét döntést más hozott. A szervezeti felelősség valódi és széles. Ez azonban más típusú felelősség, mint egy ügyészé vagy egy bíróé.