A 2026-os választások közeledtével és a Tisza Párt várható sikere kapcsán - ami nemcsak kormányváltást, hanem a rendszerváltás lehetőségét is kilátásba helyezi, - ismét előtérbe került az immár örökzöld kérdés: elég-e az Alaptörvény módosításához az Országgyűlés egyszerű többsége, vagy kell hozzá a kétharmad? Szerintem azonban nem ez a kérdés, hanem az, hogy egyáltalán mi köze van az Országgyűlésnek, más szóval a hatalom birtokosának egy alkotmány megalkotásához, illetve annak módosításához.
A nyugati jogállamok modernkori történelmében az alkotmányozásnak két fő vonulata van:
1. Az új uralmat megalapozó forradalmi alkotmányozás, ami szakít a korábbi hatalmi szerkezettel, és beépíti a demokrácia fogalmát az uralom szerkezétébe, azaz a törvényhozásba, az állam összes intézményébe és az igazságszolgáltatásba egyaránt. Tehát az államszerkezet hitelességét a demokrácia érvényesülésétől kapja. A jogrendszer egésze visszavezethető egy olyan demokratikus eljárásra - többek között ilyen például a népszavazás vagy az önkormányzatok autonómiája -, amelyben a politikai közösség minden tagja szabad és egyenlő egyénként vehet részt.
2. A hatalomformáló alkotmányozás, ami nem követeli meg a demokrácia fogalmának mindenre kiterjedő érvényesülését, hanem egy létező hatalmi rendszer jogi keretek közé szorítására törekszik, tudomásul veszi a létező hatalom legitimitását, annak elfogadottságát, megalapozottságát a jogi keretek felállításával, illetve szigorításával támasztja alá. (Lásd Christoph Müllers: Alkotmányozó hatalom - alkotmány - alkotmányosság, Fundamentum, 2011. 2. szám.)
Az első hagyomány példája a francia, illetve az amerikai, a másodikat pedig az angol és a német alkotmányozás illusztrálja.
Követve Sólyom László tézisét és útmutatását, miszerint "jogállamot nem lehet a jogállamiság ellenében megvalósítani", a rendszerváltó elit elutasította az első mintázatot, és kialakított egy sajátos elképzelést, ami a második modellre hajaz. A rendszerváltók jelentős mértékben átírták, de a jogfolytonosság jegyében megtartották az 1949-es alkotmányt, beleillesztve egy sor olyan korlátot, amely a jogállam ismérveit volt hivatott felidézni. De megmaradt a korábbi koncentrált hatalmi szerkezet kiépítésének lehetősége, amit eltakart a demokrácia hívószavaival feldíszített paraván.
Sólyom a következőképpen írta le tézisének eredményét: "A politikai szempontból forradalmi változásokat bevezető Alkotmány és sarkalatos törvények a régi jogrend szabályainak betartásával, formailag kifogástalanul, és kötelező erejüket ebből származtatva jöttek létre." Más szóval: hogyan csináljunk fából vaskarikát?
A 2011-es Alaptörvény aztán szinte minden, a legitim alkotmányhoz köthető kritériumot felrúgott, de szigorúan követte és betartotta Sólyom tézisét. A hatalom a rendszerváltó "forradalmi változásokat... a régi jogrend szabályainak betartásával" Szájer József laptopján fogalmazta meg és nyomta le kétharmados többségével a nemzet torkán. Tette ezt bármiféle erre vonatkozó nemzeti felhatalmazás nélkül, élve azzal a légből kapott fikcióval, miszerint a kétharmad alkotmányozó többséget jelent. De mitől lenne a kétharnadnak "alkotmányozó" többsége? Ha ugyanis minden megválasztott országgyűlés szuverén, milyen alapon korlátozza a kétharmados többség az egyszerű többséggel rendelkező utódját?
A hatalom gyakorlásának az Alaptörvényben felállított korlátait maga a hatalom írja elő, azokat bármikor megváltoztathatja, el is törölheti. Mi több, az Alaptörvény lehetővé teszi a veszélyhelyzetre való hivatkozást - aminek megállapítása a hatalom kizárólagos joga -, törvényes helyet adva a rendeleti kormányzásnak. Ehhez már sem kétharmad, sem az egyszerű többség beleegyezése sem kell, hogy a nemzet véleményéről aztán ne is essék szó. Azzal, hogy Sólyom a "régi jogrendre" támaszkodva formálta az újat, életben tartotta a régi hatalom régi és még régebbi (Kádár, Rákosi, Horthy et al.) lényegét, a hatalom abszolút koncentrálását, felhatalmazva a kétharmadot a demokrácia felszámolására. Ezért mondta Orbán Viktor teljes joggal, hogy "csak egyszer kell nyerni, de akkor nagyon".
Nem okulva az elmúlt harmincöt év keserű tapasztalatából, egy új rendszerváltásban reménykedő elit, Kis Jánossal és Vörös Imrével az élen, egy olyan elmélet kidolgozásán fáradozik, amely lehetővé tenné az Alaptörvény módosítását az egyszerű többség szavazatával (Kis János: Átmenet a jogállamba akkor és most, Fundamentum, 2024.1.), de az alkotmányozást továbbra is az Országgyűlés kizárólagos hatáskörébe utalják. A különbség közöttük és a "legalisták" között - akik szerint a kétharmad nélkül nem lehet az Alaptörvényt módosítani - csak az, hogy az egyik oldal az átala megfogalmazott feltételek fennállása esetében elégnek tartja az egyszerű többséget, a másik viszont nem.
Pedig ez a megközelítés - miszerint az alkotmányozás az Országgyűlés kizárólagos joga - már régen lejárt. A XX. század legbefolyásosabb jogfilozófiai műve, H. L. A. Hart 1961-ben megjelent könyve, A jog fogalma (Oxford University Press, 1961) megkülönbözteti az elsődleges szabályokat a másodlagosoktól. Az elsődleges szabályok azokra a cselekedetekre vonatkoznak, amelyeket egyéneknek és jogi személyeknek meg kell tenniük, illetve nem szabad megtenniük. A másodlagos szabályok pedig rögzítik, mely elsődleges szabályt kell vagy lehet törvényként elismerni. Ennek az elismerési szabálynak három forrása van: a bírói ítélkezés, a törvényhozói döntés és az alkotmány. Az esetleges ütközést a három között azok hierarchikus elrendezése zárja ki. A bírói ítéletet felülírhatja a jogalkotó, a jogalkotót pedig felülírhatja az alkotmány.
Kis félremagyarázza Hartot, amikor azt írja, hogy "az elismerési szabály nem tételes jogszabály, nincs jogi érvényessége... az elismerési szabály szociológiai realitás". (Teszi ezt persze azért, hogy az alkotmányozás jogát az Országgyűlés kezében tarthassa.) Az elismerési szabály, aminek végső formáját, mint láttuk, az alkotmány fogalmazza meg, Hart szerint a jogrendszer nélkülözhetetlen része. A jogalkotó hozhat egy esődleges szabályt, de az csak akkor minősül törvénynek, akkor kerül "elismerésre", ha azt a törvényhozó a másodlagos szabályok szerint hozta meg. (A törvényjavaslatot az elismerési szabályban előírt testület, a szavazásra jogosult személyek a kijelölt módon szavazták meg, stb.)
Szabály például az, hogy barna cipőhöz tiltott fekete nadrágszíjat felvenni, vagy az, hogy a templomban nem szabad káromkodni. Ezek a szabályok valóban mindössze "szociológiai realitások" amelyek pont az alkotmányban rögzített elismerési szabályok révén válhatnának jogszabállyá, miután egy adott "szociológiai realitásból" elsődleges jogszabály kovácsolódik. Az önkormányzat például hozhat egy határozatot, amely tiltja a káromkodást a templomban, de csak akkor, ha az őt felügyelő minisztérium erre őt felhatalmazta. A minisztérium adhat ilyen felhatalmazást, ha erre van törvényes jogosultsága, és az Országgyűlés hozhat ilyen törvényt, ha az alkotmány azt lehetővé teszi.
Az elismerési szabály szükségességének elégtelen értékelése, leminősítése a szociológiai realitás szintjére pont az a hiányosság, ami lehetővé teszi Sólyom és Kis számára egy bukott hatalom jogrendjének fennmaradását, annak ellenére, hogy a bukás a hatalmat elismerő szabály egyidejű összeomlását is szükségszerűen eredményezi. Azzal, hogy az elismerési szabályt Sólyom és Kis a jogrenden kívülre helyezi, annak jogilag kötelező érvényét tagadja, magát a demokratikus alkotmányozás lehetőségét hiúsítja meg, hiszen tézisük alapján - ami szerint a törvényhozás kizárólagos joga az alkotmányozás - maga a hatalom és csak a hatalom szabja meg a rá vonatkozó szabályokat. Nem marad hely a törvényhozástól független, azt ellenőrző elismerési szabályrendszernek, aminek megalkotása és módosítása a hatalomtól függetlenül, a népakarat szerint történik.
Az alkotmány feladata ugyanis a hatalom megszerzésének, majd gyakorlásának korlátait kijelölni, világossá tenni, hogy a nemzet mire jogosítja fel a hatalmat és mire nem. Az alkotmány hitelesíti a nemzet törvényeit és a törvények hitelesítésével a nemzet politikai, társadalmi és gazdasági berendezkedését, kijelöli a jogszerűen gyakorolt hatalom tartományát, kizárva az önkényuralom felülkerekedését, tükrözve a nemzet igazságérzetét. De a Sólyom-Kis tézis szerint ezeket a határokat maga a kétharmados (vagy egyszerű többséges) hatalom valamiféle nemes önmegtartóztatással képes megállapítani. Szerintük a kecskére lehet bízni a káposztát. Csakhogy a hatalom étvágya korlátlan. Ahogy Lord Acton fogalmazott, "a hatalom korrumpál, az abszolút hatalom pedig abszolút korrumpál".
Persze a jogalkotáshoz és végrehajtáshoz nem kell alkotmány, azt lehet a puszta hatalomra, a vallásra vagy egy adott ideológiára építeni, de az így hozott törvények - bár érvényesek - nem egy jogállam alapjai. Számos országnak - mint például Izraelnek - nincs alkotmánya, és maga az Alaptörvény (nagyon helyesen) sem nevezi magát annak. Ezért az Alaptörvény egy érvényes törvény, épp úgy, mint a többi harmincnyolc "sarkalatos" (kétharmados) törvény, amelynek betartása mindenki számára kötelező. Ettől azonban még nem alkotmány, nem ad teret a nemzet demokratikus akaratképzésének kifejezéséhez. Sőt, az Alaptörvény egyenesen kizárja a nemzetet annak megalkotásából, módosításából.
Az elképzelés tehát, miszerint az Alaptörvény hiányosságai kiküszöbölhetőek az Országgyűlés kétharmadának (esetleg többségének) intézkedésével, teljes mértékben alaptalan, mert az egész tákolmány nélkülözi a népakarat demokratikus érvényesülését, magára a hatalomra bízza saját maga korlátozását. Csak egy teljesen új alkotmány vezetheti át hazánkat az egyeduralomból a demokratikusan megalapozott jogrendbe.
Egy új alkotmány bevezetése lehetséges a következő lépések mentén:
1. Az új Országgyűlés megállapítja, hogy az Alaptörvény mindössze egy kétharmados törvény, nem felel meg az alkotmány kritériumainak, a hiányosságokat tételesen megnevezi, és határozatba foglalja, hogy kell egy alkotmány.
2. Az Alaptörvényben rögzítetteknek megfelelően, 200 ezer aláírás bírtokában népszavazást rendel el az addigra kidolgozott alkotmánytervezetről. (Az Alaptörvény csak annak népszavazással való módosítását tiltja, egy új alkotmány népszavazásra bocsátását nem, amit nem is tehetne saját B cikkelyének megsértése nélkül.) Mivel a népszavazás eredménye kötelező érvényű, azt az Országgyűlés elfogadja, és törvénybe iktatja az új alkotmányt.
A szerző közgazdász és jogász.