– Most akkor kapjuk az Európai Uniótól a pénzeket vagy sem, és meddig nem, de ha már igen, akkor mit kell érte még tenni? A huzavonában teljesen összezavarodik az emberek feje, főleg, ha még össze is akarják zavarni.
– Pedig az átlagosnál nem bonyolultabb a költségvetési és támogatási rendszer. A nehézséget talán az egyes kalapok, tételek, támogatási programok elnevezése jelenti. Ahogy keringenek a médiában, könnyű elfelejteni, melyik mit is fed pontosan. Elég egy olyan egyszerű példára utalni, mint a bruttó és nettó befizetők közötti különbség. Az Európai Unió költségvetésének egyik legnagyobb részét képező kalap a tagországok bruttó nemzeti jövedelme alapján meghatározott befizetésekből képződik. A bruttó befizetők az éves támogatás során több pénzhez jutnak a befizetésüknél, a nettósok pedig kevesebbhez. Erre máris fel lehet építeni politikai retorikát: az EU-ból élünk, illetve az EU kiszipolyoz minket. Csak hát a rendszer egészét tekintve a nettó befizetők is jól járnak, hiszen itt nem arról van szó, hogy pénzt utalnak az országok „bankszámlájára”. Magából az egységes piacból is komoly üzleti előnyökhöz lehet jutni, a kohéziós politika kedvező üzleti befektetésekre teremt lehetőséget a nettó befizetők számára, amit jól példáz Németország.
– Most inkább az uniós pénzek visszatartása, feltételekhez kötése vált ki értetlenséget. Ebben igencsak érintettek vagyunk, és sokszor hallani kijelentéseket, többek között a miniszterelnök részéről is, hogy nekünk bizonyos pénzek járnak, nem lehet őket megvonni.
– Ezek a kijelentések a hétéves pénzügyi kerettel kapcsolatosak, és azt sugallják, hogy a befizetések fejében ezek a pénzek automatikusan megilletik a tagországokat. Nem így van. Az Európai Bizottság a hétéves költségvetési ciklusok elején az adott időszakra partnerségi megállapodást köt az egyes országokkal, amely különféle előfeltételeket tartalmaz. Más kérdés, hogy ezek miatt még nem nagyon keletkezett komolyabb konfliktus. Most annyi változott, hogy 2021 óta az Alapjogi Charta hatékony alkalmazása és végrehajtása is hozzátartozik a feljogosító feltételekhez. És ezen a téren Magyarországgal szemben komoly problémák fogalmazódtak meg. Például az igazságszolgáltatás függetlenségével kapcsolatban.
– Hiszen ha csak ennyiről lenne szó. De 27 szupermérföldkőnek nevezett, még a szakemberek számára sem mindenben egyértelmű, a laikus számára végképp homályos feltételt sikerült összehoznunk.
– Ez részben abból adódik, hogy a hétéves költségvetés elfogadásának feltételei között vannak olyan szegmensek, amelyek más forrás feltételeire utalnak vissza. Ilyenek például a koronavírus-járvány negatív gazdasági és társadalmi hatásainak csökkentésére létrehozott helyreállítási és ellenálló képességi eszköz (RRF) forrásaihoz való hozzáférésért vállalt tagországi kötelezettségek. Amíg nem teljesülnek, a hétéves támogatás is visszatartható. És ott van még a 2021 óta hatályos uniós rendelet a jogállamisági feltételrendszerről, amelynek szintén meg kell felelni.
Eredetileg 17 mérföldkő, azaz megvalósítandó reform, átalakítás lett volna az elvárás, de így hozzájöttek még korrupció elleni harccal és auditmechanizmusokkal kapcsolatos kritériumok is. Bonyolult háló ez, teljesen tisztán nem is látni, mennyi pénz tartható vissza vele.
– A kormányzati retorika szerint Magyarországgal szembeni diszkrimináció a pénzek visszatartása. De az utalási adatok azt mutatják, Hollandia, Svédország és Írország sem jutott még RRF-forráshoz, mert nem teljesítettek bizonyos mérföldköveket.
– Így van. De azért lehet még mindig Magyarországot és Lengyelországot áldozati bárányként feltüntetni, mert náluk szúrt annyira szemet a jogállamiság megsértése, hogy az Uniónak valamit lépnie kellett alapértékeinek védelmében. Nem volt könnyű feladat, hiszen a média, a felsőoktatás, az igazságügyi rendszerek, ahol a leginkább kifogásolható intézkedések, korlátozó átalakítások történtek, nemzeti vagy az Unióval megosztott hatáskörbe tartozó területek. Új formát kellett hát találni, hogy átfogóan, minden területre kiterjedően védelmezni lehessen a jogállamiságot. Ez ösztönözte, hogy a kifizetéseket szigorúbb kritériumokhoz, így az új jogállamisági feltételekről szóló rendelet betartásához kössék.
– Magyarország és Lengyelország azonnal meg is támadta a rendeletet az Európai Unió Bíróságánál...
– Ezek a csatározások végképp a kísérleti nyúl szerepébe juttatnak minket, mert eredményeik precedens jellegűek. És nagy összegek visszatartásáról van szó. A rendelet megtámadásával annak jogi megerősítését értük el, hiszen az EU Bírósága az eljárás során fontos új értelmezést vezetett be. Eszerint azok az alapértékek, amelyek az Európai Unióról szóló szerződés második cikkében szerepelnek, a demokrácia, a jogállamiság jogilag kikényszeríthetők a tagállamoktól. Azt is kimondta a Bíróság, hogy a jogállamiság védelme az Európai Unió identitásának elengedhetetlen része. Innentől kezdve az Uniónak sokkal nagyobb a jogalapja, hogy beleszóljon tagállamainak jogállamiságot érintő folyamataiba.
– Mennyire tűnnek ezek a pénzügyi beavatkozások hatékonynak?
– A tudományos életben már elkezdtek foglalkozni ezzel a kérdéssel. Hiszen ne feledjük, az Uniónak eddig is voltak eszközei a jogállamiság védelmére. Ilyen a 7. cikk szerinti eljárás, amelyre mindig nukleáris erejű opcióként hivatkoztak a szavazati jog elvesztésének lehetősége miatt. Lengyelország ellen 2017-ben, ellenünk 2018-ban indították el, és azóta is a legalsó lépcsőfokon áll, mert kiderült, hogy az uniós intézményi rendszer olyan akadályokat görget az útjába, amelyeken csak lassan vagy talán egyáltalán nem bír átjutni. Ezért is kellett új eszközökkel próbálkozni.
– Hogyan értékelik őket a tudósok?
– Most nyár elején volt erről egy érdekes konferencia Svédországban politológusokkal, jogászokkal. Ezen mondta Kim Lane Scheppele, aki gyakran nyilatkozik a magyar jogállamiságról, hogy azok a zsákok, amelyeket elvesznek Magyarországtól, hatékonyan egészítik ki egymást, a pénzek visszatartása jó lépés, főleg úgy, hogy egymásra hivatkozó feltételekkel történik. De nem állhat meg a rendelettel a munka. Mert a legfontosabb kérdés, hogy megelégszik-e az Európai Bizottság azzal, hogy az adott ország látszatintézkedésekkel „teljesíti” a mérföldköveket, vagy sikerül-e elérni, hogy a létrehozott új intézmények valódi változásokhoz vezessenek. Ezt még nemigen lehet értékelni, de hazai nem kormányzati szervezetek, köztük a Transparency International és az Amnesty már foglalkoznak vele. Úgy látják, túl gyorsan kellett lépni, mi csináltunk Integritás Hatóságot, Korrupcióellenes Munkacsoportot, de előzetes tanulmányok, szakértők komoly bevonása nélkül, miközben az elmúlt évtizedek legátfogóbb jogállamisági reformjáról volt szó. Ezért némileg szkeptikusak a magyar reformok sikerességével kapcsolatban.
– Kifejezetten szükségesek átalakítások, reformok, vagy elegendő egy korábbi struktúra helyreállítása?
– Új intézmények létrehozása minden szempontból előnyösebb. A retorika szintjén jobban kommunikálható: nem vissza-, hanem előreléptünk. De egyébként sem megnyugtató helyreállítani valamit, amellyel egyszer már megtörtént a baj, le lehetett építeni. A kötelezettségszegési eljárásokkal hasonló a probléma. Mire elmarasztalnak egy országot, pénzbüntetésre és/vagy a törvény módosítására ítélik, már ki tudja, hány bírót távolítottak el.
– A helyreállítási és ellenálló képességi eszköz keretében az EU 2026 végéig tudja biztosítani a kifizetéseket. Ez ennyi mérföldkő érdemi teljesítéséhez kevés időnek tűnik.
– Valóban, ha nem látszatintézkedésekkel akarja őket teljesíteni a kormány, hanem igazi változásokat vár tőlük, nem sok a három év. Csak félő, hogy mivel nem a jogállamiság védelméről híres, a formális megoldást választja. Márpedig az Uniónak nincsenek kellően erős eszközei a nemzeti szintű hatóságok működésének monitorozására.
– Jogilag mennyire egyértelműek az elvárások?
– Az elvárások egyértelműek, de hogy milyen választ kell rájuk adni, mi alapján lehet megítélni, hogy mondjuk az Integritás Hatóság működése hozzájárul-e a korrupció visszaszorításához, már komoly kérdőjeleket vet fel.
– Mit jelent egy mérföldkő teljesítése? Egy intézmény létrehozását vagy a jó működést?
– A jó működést.
– Ennek megítélése nem túl képlékeny? Mikor működik jól akár egy kórház vagy egy iskola?
– Nyilván nehéz meghatározni ezeket a kritériumokat. Mint ahogy maguk a mérföldkövek sem konkrétumokat tartalmaznak, hanem leírnak egy problémakört, és várják a megoldására tett ajánlásokat. Sokáig lehet huzakodni. Különösen, ha egy nem együttműködő tagállamról van szó, amilyen a mai Magyarország. A szakemberek egyetértenek, hogy jó úton indult el az Unió, fontos lépés a jogállamisági feltételekről szóló rendelet, az egyes zsákokhoz tartozó elvárások összekapcsolása. Így vissza lehet tartani pénzeket olyan országoktól, amelyek fontos kritériumokat nem teljesítenek, és ez megfelelő változtatásokra ösztönözheti, kényszerítheti őket. Csak mint említettem, az igazi hatékonysághoz szükség lenne az intézkedések eredményeinek uniós monitorozására. A folyamatban szimbolikus jelentősége lesz a jövő évi magyar tanácsi elnökségnek. Ha addig sem történik előrelépés, hogyan fogja a helyzetet kommunikálni az EU és Tanácsának magyar elnöksége, egy olyan országé, amelytől több milliárd eurót visszatartanak?
„A kilencvenes évek csatlakozási eufóriája, a posztszocialista országok többségének taggá válása után az Európai Unió az elmúlt évtizedben szembesült azzal, hogy a csatlakozás után is be kell tartatni feltételeket, és hatalomra kerülhetnek renitens, a jogállamisági normáktól érdekeik szerint eltérni szándékozó kormányok. Most esik le a tantusz.”
