A jog immár 70 éve az integráció egyik legfontosabb összetartó ereje. Ezért az Európai Unió Bíróságán (EUB) bíró vagy főtanácsnok sem lehet akárki. A jelöltek függetlenségéhez nem férhet kétség, szakmai életútjukat – még a kinevezésük előtt – egy erre szakosodott különbizottság is áttekinti. A luxemburgi bíróság az Unión kívül is jegyzett, nagy tekintélyű testület. Tagjai elismert jogtudósok vagy olyan személyek, akiket a saját országukban a legmagasabb bírói tisztségek betöltésére is jelölhetnek. Lényeges az is, hogy a 27 bíró és a 11 főtanácsnok 6 évre szóló kinevezéséről a kormányok csak közös megegyezéssel dönthetnek. Ez még akkor is megőrzendő érték, ha számos más területen a kezdeti egyhangúság 27 tagállam esetében már az integráció kerékkötője lett. Az összetétel egyúttal garanciát is jelent. A testület pártatlanságát még azok sem szokták kétségbe vonni, akik számára kedvezőtlen az EUB ítélete.
A főtanácsnokok a bíróság munkáját szakmai előkészítőként segítik. A folyamatban lévő ügyekben – pártatlanul és függetlenül eljárva – a testület elé terjesztik az indítványnak nevezett jogi véleményüket. A főtanácsnoki indítvány nem köti az EUB-t, de a bírák csaknem minden esetben az abban foglaltakat elfogadva döntenek. Arra viszont évek óta nem volt példa, hogy egy előkészítő dokumentumot a mostanihoz hasonló várakozás előzzön meg. 2021. december 2-án Campos Sánchez-Bordona főtanácsnok végül is nem okozott csalódást a jogállam híveinek. Azt javasolta, hogy az Európai Unió Bírósága utasítsa el az uniós pénzügyek védelméről szóló, „jogállamisági” rendelet megsemmisítését kérő lengyel és magyar keresetet.
A jogvita évek óta tart
A tankönyvek az Európai Bizottságot nem véletlenül nevezik a „szerződések őrének”. Még az előző parlamenti ciklusban, 2018-ban készült el a vitatott rendelet első tervezete. Ez „forradalmi” újításnak számított, miután az uniós pénzek kifizetését – az integráció történetében először – a jogállamisági feltételek teljesítéséhez kötötte. Tudnunk kell, hogy az uniós jog a kezdetektől a tagállamok (és vezetőik) kulturált együttműködésére épült, és a szankcióknak nem szántak meghatározó szerepet. Elegendőnek tartották, hogy a jogértelmezési vitákban és az egyedi jogsértések esetében a Bizottság a „kötelezettségszegési eljárás” viszonylag hatékony eszközével rendelkezett. A tagállamok és a Bizottság között persze régen is voltak komoly viták: ezek többnyire az Európai Unió Bírósága előtt értek véget. A jogállami normákat semmibe vevő tagállamok szavazati jogát ugyan a 7. cikkely szerinti eljárásban fel lehet függeszteni, de ez a szabály – bonyolultsága és az egyhangúság követelménye miatt – a gyakorlatban soha nem működött.
A lengyel és a magyar kormány évek óta tartó jogi nihilizmusa kellett ahhoz, hogy a jogalkotók lassan felébredjenek. Ez sokunk számára szomorú tény, de érthetőbbé válik, hogy valójában miről szól a jogállamisági rendelet. Brüsszelben megelégelték az uniós pénzek magyarországi „magánosítását”, vagy azt, hogy a bíróságok függetlenségét szisztematikusan felszámolják a lengyelek. Az uniós források felfüggesztését a rendelet szerint megalapozzák a szabálytalan közbeszerzési eljárások, a bíróságok elleni támadások, a nyomozások indokolatlan megtagadása, vagy az, hogy egyszerűen nem hajtják végre az uniós bírósági ítéleteket.
Fontos szabály, hogy jogállamisági eljárás nemcsak már elkövetett cselekmények esetében indítható. Elegendő az is, ha egy tagállam a jogsértéseivel az EU költségvetési érdekeit „súlyosan veszélyezteti”. A Bizottság joga, hogy szankciókat javasoljon: ez az uniós kifizetések felfüggesztését, a támogatási szerződések megkötésének tilalmát vagy az összegek csökkentését is jelentheti. Az elmarasztalt tagállam vitathatja a bizottsági döntés megalapozottságát, s a végső szót a tagállamok minisztereiből álló Tanácsnak minősített többségi szavazással kell kimondania. Természetesen az Európai Unió Bírósága ezt a döntést is felülvizsgálhatja.
A lengyel és a magyar kormány – érthető okokból – mindenfajta jogállami szabályozást ellenzett. Amikor háttértárgyalásaik nem vezettek eredményre, egyszerűen megzsarolták az Uniót: a hétéves költségvetés vétójával fenyegetőztek. A német elnökség Angela Merkel vezetésével szokás szerint meghátrált, és 2020 decemberében az Európai Tanács (EiT) is ennek megfelelően lépett, ráadásul jogsértő módon. A Szerződés szerint ugyanis az állam- és kormányfők testületének nincs jogalkotói hatásköre. Ennek ellenére úgy döntöttek, hogy az Európai Parlament többségének véleménye ellenére engednek a zsarolóknak. A Bizottság erre hivatkozva egy éve nem alkalmazza a – 2021. január 1-től már hatályos – jogállamisági rendeletet.
Sánchez-Bordona véleménye
A spanyol főtanácsnok, Campos Sánchez-Bordona emlékeztet arra, hogy a 2020. december 20-án elfogadott rendelet célja az volt, hogy olyan feltételrendszert hozzon létre, amely védi az EU költségvetési érdekeit a jogállami elveket megsértő tagállamokkal szemben. A magyar és a lengyel kormány arra hivatkozva kérte e jogszabály megsemmisítését, hogy hiányzik a megfelelő jogalap, a rendelet összeegyeztethetetlen a Szerződés 7. cikkével és nem felel meg a jogbiztonság követelményének sem.
A főtanácsnok álláspontja szerint viszont a jogalap nem vitatható. A rendelet a Szerződés 322. cikkére épül, s azért nem sérti a tagállamok szuverenitását, mert az uniós költségvetés végrehajtásáról szól. A pénzelvonást csak akkor helyezi kilátásba, ha az uniós költségvetési érdekeket ténylegesen veszélyezteti vagy sérti az eljárás alá vont kormány politikája. Vagyis a rendelet az alkalmazása során a jogállami normák megsértése és a költségvetés végrehajtása között közvetlen kapcsolatot követel meg. Bár a főtanácsnok azt nem említi, de elemzők szerint a rendelet nagy erénye, hogy a vétóval való zsarolást a jövőre nézve egyszerűen kizárja. A költségvetés elfogadásához közismerten egyhangúságra van szükség, de a végrehajtási kérdésekben hozott döntések elfogadásához elegendő a tagállamok többségének támogató szavazata.
Az uniós költségvetési érdekek védelmével függ össze az is, hogy fel sem merülhet a Szerződés 7. cikkével való összeegyeztethetőség kérdése. A sokat emlegetett 7. cikk másról szól, miután – a most vitatott rendelettől eltérően – általában védi a jogállami értékeket minden olyan esetben, ha fennáll a jogsértés „egyértelmű veszélye”. Ismert, hogy a lengyel és a magyar kormány ellen egyaránt folyik ilyen címen eljárás az uniós szervek előtt, de az elmarasztalásnak – a vétójog miatt – továbbra sincs semmi esélye.
A főtanácsnok álláspontja szerint a jogállamiságot az Európai Unió értékrendjében széles értelemben kell felfogni. Ez azt is jelenti, hogy az uniós jogalkotókat semmi nem korlátozhatja abban, hogy egyes területeken pontosítsák a jogértelmezéshez szükséges fogalmakat. A költségvetés végrehajtására vonatkozó feltételrendszer szabályozásakor pontosan ez történt. A rendelet a főtanácsnok szerint megfelel a világos fogalmak használata, a precizitás vagy az előreláthatóság – jogbiztonsági szempontból nélkülözhetetlen – követelményeinek.
2022-es remények
Ádvent idején mindig reménykedünk. Abban is, hogy a jövő év az ideinél kicsit jobb lesz. Kevesebb háború indul és talán a járvány szorítása is enyhülni fog. Az európai politikában mindenesetre jók az előjelek. Az elemzők sokat várnak a most alakuló német kormánytól, amelynek külügyminisztere egy zöld- és Európa-párti politikus, Annalena Baerbock lett. Igaz, az uniós ügyeket továbbra is a kancellária koordinálja, de a miniszter asszony megbízatása félre nem érthető üzenet. Németország szakítani akar Angela Merkel erélytelen integrációs politikájával és elkötelezte magát a föderális Európa mellett.
A koalíciós megállapodásban az új német kormány határozottan kiáll a jogállami értékekért, és – egy ilyen dokumentumban szokatlan módon – felszólítja az Európai Bizottságot a lengyelekkel és a magyarokkal szembeni határozottabb fellépésre. Feltehetően azért, mert egy egységesebb és a világpolitikában is tényezőnek számító Európai Unió minden tagállamnak az érdeke. Talán idővel még a német autógyártók is belátják, hogy a – jövő évtől várt – kormányváltás után is számíthatnak magyarországi „leányaik” nagyvonalú adókedvezményeire.
Az Európai Unió – a populista rágalmak ellenére – nem diktátumokra épül. Régóta léteznek olyan jogintézmények (ilyen például a megerősített együttműködés), amelyekben a „több” integrációt akarók megegyezhetnek, de a későbbi csatlakozásból sem akarják kizárni a többieket. Ilyen volt az 1963-as Élysée-szerződés, amely a német-francia tengelyt hozta létre, és hasonló megállapodást írt alá a napokban Emmanuel Macron, francia köztársasági elnök és Mario Draghi, Olaszország miniszterelnöke.
A jogállamiság az Unió egyik alapértéke. Ezért szolgálja Európa jövőjét a főtanácsnok most közzétett jogi szakvéleménye. Jóllehet Sánches-Bordona nem politizál, de a „tanácsára” minden magyar választónak érdemes figyelnie.
