Nem kedvenc napilapom címét kívánom szójáték tárgyává tenni, hanem az országos népszavazásról szólnék. Arról a népszavazásról, amit a jelenlegi hatalom már régen kizárólagos játszótérként, alkotmányos rendeltetésétől eltérően, napi politikai célokra használ, és ezzel látszatintézménnyé silányít.
Ujlaky István „Döntsön a nép! Döntsön a nép?” című cikkében (Népszava, 2022. június 2.) arra a végkövetkeztetésre jut, hogy meg kellene fontolni ezen intézmény eltörlését „egy majdani demokratikus fordulat után”. Kicsit árnyaltabban látom, és nemcsak azért, mert a rendszerváltás óta most járunk a legtávolabb egy demokratikus fordulattól, hanem azért is, mert szerintem éppen a jelenlegi autokratikus berendezkedés visszaélésszerű joggyakorlata teszi azt feleslegessé, azaz eltörölhetővé. Egy demokratikus fordulat egyik céljának éppen a népszavazási intézmény eredeti jogaiba való visszahelyezését tartanám.
A számok magukért beszélnek: Az elmúlt öt évben eddig 216 db népszavazási kérdés érkezett a Nemzeti Választási Bizottsághoz (NVB). Ebből 2019. január 1. óta az NVB és felülvizsgálati eljárásban a Kúria kilencet hitelesített, amelyek közül öt a kormány kezdeményezése volt. A hitelesített kérdések közül csak a kormány négy kérdése került ténylegesen a választók elé. Karácsony Gergely két hitelesített kérdését az Alkotmánybíróság (AB) kaszálta el akkor, amikor már összegyűlt a népszavazás elrendeléséhez szükséges több mint kétszázezer aláírás. Az atlétikai stadion építésének tilalmára vonatkozó (egyébként 2019-ben és 2020-ban is benyújtott) hitelesített kérdés ügyében el sem kezdődött az aláírásgyűjtés. Az egyetlen folyamatban lévő kérdés a Thürmer-féle Magyar Munkáspárté a tankötelezettség korhatárának 18 évre visszaállításáról, amelyet 2020 júliusában hitelesítettek, és az aláírásgyűjtés időszaka ez év július 22-ig tartott (borítékolhatóan eredménytelenül).
Az NVB hitelesítő vagy elutasító határozata elleni jogorvoslat helye a Kúria. Viszont ezekben az ügyekben a kormányzaton kívül bármelyik választójoggal rendelkező állampolgár is a Kúria végzésével szemben alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz (AB) fordulhat, mert az AB egy határozatában kimondta, hogy a választójog elegendő az érintettség vélelméhez.
De mi magyarázza azt, hogy csak a kormány képes olyan kérdéseket kieszelni, amelyek átmennek az NVB, a Kúria és az AB rostáján? Mindenki más képtelen értelmes és szabatos kérdéseket megfogalmazni, beleértve a pártok jogászait is? A választ a politikai elvárások és a szubjektív mérlegelési folyamat adják meg. A népszavazási kérdést három fő szempontból vizsgálják: nem ütközik-e az Alaptörvényben tiltott tárgykörbe, az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e, és egyértelmű-e. Az utóbbi kérdést külön vizsgálják az Országgyűlés és a választópolgárok szemszögéből. Azaz a kérdésből világosan ki kell derülni annak, hogy érvényes és eredményes népszavazás esetén milyen kötelező feladata van az Országgyűlésnek, és annak is, hogy a választópolgár várhatóan megérti-e, miről kell döntenie.
Az utóbbi körben a szubjektív és egymásnak ellentmondó határozatok tárházára lehet lelni. így nem csoda, hogy a legtöbb kérdés itt vérzik el. Annak illusztrálására, hogy ugyanarról a kérdésről a Kúria különböző tanácsainak mennyire ellentétes is lehet a véleménye, álljon itt két példa. Idézet a Knk.II.37.371/2017/2. végzésből: „… a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változnak.” Idézet a Knk.I.40.793/2021/9. végzésből: „A kérdésegyértelműség követelményének körébe azonban nem tartozik a kérdés tágabb hatásainak vizsgálata, és az, hogy azt már a kérdés népszavazásra való engedélyezésekor, hitelesítésekor vizsgálni lehetne és kellene.”
A népszavazás tárgyköre a magyar jogalkalmazás olyan szigete, amely szinte kizárólag precedens-alapú és ekként sokkal inkább hasonlít az angolszász jogalkalmazásra, mint a nálunk bevett normatívra. Az ilyen tárgyú NVB-határozatok és Kúria-végzések tele vannak korábbi AB-határozatokra és Kúria-végzésekre való hivatkozásokkal. És itt jut leginkább szerephez a politikai elvárás, amelynek meglátásom szerint a két tűz közötti Kúria a fő áldozata. Az ő részükről látszik ugyanis a törekvés a szakmai tudás és tisztesség érvényesítésére, de ott van felettük a sokkal inkább politikai megbízást teljesítő AB.
Az országos népszavazást az Alaptörvény olyan kivételes hatalomgyakorlási módként tartalmazza, amellyel a nép a vonatkozó alkotmányos felhatalmazás birtokában nem a képviselői útján, hanem közvetlenül gyakorolja a hatalmat. Ugyancsak az Alaptörvény tartalmazza azokat a tiltott tárgyköröket, amelyekről nem lehet népszavazást tartani. A részletszabályok a népszavazási eljárásról szóló törvényben (Nsztv.) találhatók. Ez utóbbit a rendszerváltás óta háromszor, 1989-ben, 1998-ban és 2013-ban alkották újra, általánosságban egyre szigorúbb feltételekkel.
Mivel az Alaptörvény ez ügyben tartózkodóan szűkszavú, érdemes idézni az Nsztv. preambulumát: „A demokratikus hatalomgyakorlás része, hogy az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében a polgárok közvetlenül, népszavazás útján is részt vehessenek.” Azt gondolom, hogy a „gránitszilárdságú” (és ezért – mint azt a közelmúlt példái mutatják – a hatalom által jól faragható) Alaptörvény helyett egy új, közmegegyezésen alapuló alkotmány létrejötte elég fontos ügy. Ezért akkor, amikor a sajtó az ellenzék legképtelenebb ötletekkel volt tele, hogyan fognak kétharmad nélkül alkotmányozni, benyújtottam egy népszavazási kérdést, amelynek lényege az volt, hogy ha a nép többsége úgy akarja, akkor helyezzék hatályon kívül az Alaptörvényt, és (mivel alkotmány nélkül a mi jogrendünk nem működne) ideiglenes jelleggel léptessék hatályba a régi Alkotmányt addig, amíg nem születik meg konszenzussal egy új, amely talán a nemzetet is képes lenne egyesíteni, de legalább az árkokat (inkább szakadék a jó szó) betemetni.
A jelenlegi hatalom által minden alap nélkül „kommunistának” hazudott régi (valójában a rendszerváltáskor megalapozott) Alkotmány úgy huszonkét évig egész jól ellátta a feladatát – igaz, annak alapján nem lehetett például közérdekű vagyonkezelő alapítvány fedőnéven közpénzt lopni vagy bármilyen indokkal veszélyhelyzetet hirdetni és ennek alapján rendeleti úton kormányozni. Csak halkan jegyzem meg, hogy az 1989. évi első népszavazási törvény még tartalmazta azt, hogy egy új alkotmány csak érvényes és eredményes népszavazás döntésével léphet hatályba! Persze nem vártam csodát és nem is csalatkoztam: a kérdést mind az NVB mind a Kúria elmeszelte. A teljesség igénye nélkül néhány tanulságot ebből alább szeretnék megosztani.
Az Alaptörvény a már említett tiltott tárgykörök között az Alaptörvény módosítását tartalmazza, a hatályon kívül helyezését nem. A Magyar Értelmező Kéziszótár szerint „módosít: valamit valamely részletében egy kissé megváltoztat”. Tehát egy teljes jogszabály hatályon kívül helyezése véletlenül sem azonos annak módosításával, a szavak köznapi jelentése szerint sem. Ennek ellenére az NVB és a Kúria döntéseiben következetesen arra hivatkozott, hogy az Alaptörvény tiltja annak módosítását, mintha csak a süketek párbeszéde zajlana. Azaz a magyar nyelv elemi szabályai a jogalkalmazásban ezek szerint nem érvényesek.
Mindezt a „kevesebbről többre következtetés” joglogikai tétellel támasztották alá. A joglogikával mint a jogértelmezés egyik módszerével a joghallgatók felsőbb évfolyamon ismerkednek meg, ha egyáltalán. Hogy ez a terület mennyire ingoványos, azt mutatja pl. két elismert magyar jogtudós egymásnak ellentmondó álláspontja. Moór Gyula (1888-1950): „A logikai törvények magasabb rendűek és elsődlegesek a jogi törvényekhez képest – a jog csak érvényre juttatja azokat”. Szabó József (1909-1992): „A jog öntörvényű jelenség, nem rendelhető logikai törvények alá. Sem a jogrendszer nem fogható fel logikai rendszerként, sem a jogalkalmazás nem értelmezhető logikai műveletként.”
A jogalkotási törvény szerint „A jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie.” Az Alaptörvény címzettje minden magyar állampolgár. Ha az Alaptörvény értelmezéséhez felsőfokú jogtudományi jártasság szükséges – márpedig az elutasító határozatokból ez következik -, akkor kár volt sok éven keresztül többezer „Alaptörvény asztalát” tartani. Ha valaminek, akkor az Alaptörvénynek az értelmezéséhez elegendőnek kellene lenni a köznép olvasni tudásának is. Mindezek ellenére az NVB és a Kúria több olyan AB-határozattal indokolta az elutasítást, amelyek mind azt tartalmazták, miért nem módosítható az Alaptörvény.
A szigorú cenzorok szerint kérdésem azért sem hitelesíthető, mert „elvonná az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörét”. Írták ezt annak ellenére, hogy a kérdésre adott „igen” válasz éppen az Országgyűlést kötelezné alkotmányozásra. Nyilvánvaló, hogy egy (régi-) új Alkotmány hatályba lépése együtt jár azoknak a közigazgatási-, szervezeti-, esetleg személyi struktúráknak a változásával, amelyek ebből következnek. Így volt ez az Alaptörvény hatályba léptetésekor is. Akkor az Alaptörvény úgy rendelkezett, hogy „a Kormány köteles az Alaptörvény végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni.” Kérdésem éppen ezért ugyanezt a megfogalmazást használta, azonban a cenzorok itt már nem találták azt egyértelműnek (amit szabad Jupiternek…).
Azért sem találták a kérdést egyértelműnek, mert „a választópolgárnak tudatában kell lennie, mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetleges eredményes népszavazást követően a jogviszonyok hogyan változhatnak.” Ehhez képest a Kúria a Knk.I.40.793/2021/9. sz. végzése szerint „A kérdés egyértelműség követelményének teljesítéséhez nem lehet olyan feltételek megvalósulását követelni, ami a jogszabályok (azok részletszabályai) egymással való összefüggésének ismeretét kívánja meg.” Amint már fentebb utaltam rá, mindez „ha akarom, vemhes, ha akarom, nem” típusú jogalkalmazás, amit a szándékoltan elnagyolt, konkrétumokat nélkülöző szabályok tesznek lehetővé.
Ugyanakkor a kormány összes, a migrációról és idén a „gyermekvédelemről” szóló kérdése úgynevezett „megerősítő” kérdés, amelyek a vonatkozó jogszabályok kihirdetését követték, és nyilvánvaló céljuk az volt, hogy „üzenjünk Brüsszelnek”. Ilyen kérdés feltételének lehetőségét az 1989. évi Nsztv. még tartalmazta, de az 1998-as és a jelenleg hatályos törvények már nem. Tehát ezek a kérdések nem felelnek meg a népszavazás legitim céljainak, mégis átmentek a rostán. Azon a rostán, amelynek a finomsága attól függ, hogy a beleszórt anyag a hatalomtól vagy az ellenzéktől származik.
Ujlaky István „Döntsön a nép! Döntsön a nép?” című cikkében (Népszava, 2022. június 2.) arra a végkövetkeztetésre jut, hogy meg kellene fontolni ezen intézmény eltörlését „egy majdani demokratikus fordulat után”. Kicsit árnyaltabban látom, és nemcsak azért, mert a rendszerváltás óta most járunk a legtávolabb egy demokratikus fordulattól, hanem azért is, mert szerintem éppen a jelenlegi autokratikus berendezkedés visszaélésszerű joggyakorlata teszi azt feleslegessé, azaz eltörölhetővé. Egy demokratikus fordulat egyik céljának éppen a népszavazási intézmény eredeti jogaiba való visszahelyezését tartanám.
A számok magukért beszélnek: Az elmúlt öt évben eddig 216 db népszavazási kérdés érkezett a Nemzeti Választási Bizottsághoz (NVB). Ebből 2019. január 1. óta az NVB és felülvizsgálati eljárásban a Kúria kilencet hitelesített, amelyek közül öt a kormány kezdeményezése volt. A hitelesített kérdések közül csak a kormány négy kérdése került ténylegesen a választók elé. Karácsony Gergely két hitelesített kérdését az Alkotmánybíróság (AB) kaszálta el akkor, amikor már összegyűlt a népszavazás elrendeléséhez szükséges több mint kétszázezer aláírás. Az atlétikai stadion építésének tilalmára vonatkozó (egyébként 2019-ben és 2020-ban is benyújtott) hitelesített kérdés ügyében el sem kezdődött az aláírásgyűjtés. Az egyetlen folyamatban lévő kérdés a Thürmer-féle Magyar Munkáspárté a tankötelezettség korhatárának 18 évre visszaállításáról, amelyet 2020 júliusában hitelesítettek, és az aláírásgyűjtés időszaka ez év július 22-ig tartott (borítékolhatóan eredménytelenül).
Az NVB hitelesítő vagy elutasító határozata elleni jogorvoslat helye a Kúria. Viszont ezekben az ügyekben a kormányzaton kívül bármelyik választójoggal rendelkező állampolgár is a Kúria végzésével szemben alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz (AB) fordulhat, mert az AB egy határozatában kimondta, hogy a választójog elegendő az érintettség vélelméhez.
De mi magyarázza azt, hogy csak a kormány képes olyan kérdéseket kieszelni, amelyek átmennek az NVB, a Kúria és az AB rostáján? Mindenki más képtelen értelmes és szabatos kérdéseket megfogalmazni, beleértve a pártok jogászait is? A választ a politikai elvárások és a szubjektív mérlegelési folyamat adják meg. A népszavazási kérdést három fő szempontból vizsgálják: nem ütközik-e az Alaptörvényben tiltott tárgykörbe, az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e, és egyértelmű-e. Az utóbbi kérdést külön vizsgálják az Országgyűlés és a választópolgárok szemszögéből. Azaz a kérdésből világosan ki kell derülni annak, hogy érvényes és eredményes népszavazás esetén milyen kötelező feladata van az Országgyűlésnek, és annak is, hogy a választópolgár várhatóan megérti-e, miről kell döntenie.
Az utóbbi körben a szubjektív és egymásnak ellentmondó határozatok tárházára lehet lelni. így nem csoda, hogy a legtöbb kérdés itt vérzik el. Annak illusztrálására, hogy ugyanarról a kérdésről a Kúria különböző tanácsainak mennyire ellentétes is lehet a véleménye, álljon itt két példa. Idézet a Knk.II.37.371/2017/2. végzésből: „… a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változnak.” Idézet a Knk.I.40.793/2021/9. végzésből: „A kérdésegyértelműség követelményének körébe azonban nem tartozik a kérdés tágabb hatásainak vizsgálata, és az, hogy azt már a kérdés népszavazásra való engedélyezésekor, hitelesítésekor vizsgálni lehetne és kellene.”
A népszavazás tárgyköre a magyar jogalkalmazás olyan szigete, amely szinte kizárólag precedens-alapú és ekként sokkal inkább hasonlít az angolszász jogalkalmazásra, mint a nálunk bevett normatívra. Az ilyen tárgyú NVB-határozatok és Kúria-végzések tele vannak korábbi AB-határozatokra és Kúria-végzésekre való hivatkozásokkal. És itt jut leginkább szerephez a politikai elvárás, amelynek meglátásom szerint a két tűz közötti Kúria a fő áldozata. Az ő részükről látszik ugyanis a törekvés a szakmai tudás és tisztesség érvényesítésére, de ott van felettük a sokkal inkább politikai megbízást teljesítő AB.
Az országos népszavazást az Alaptörvény olyan kivételes hatalomgyakorlási módként tartalmazza, amellyel a nép a vonatkozó alkotmányos felhatalmazás birtokában nem a képviselői útján, hanem közvetlenül gyakorolja a hatalmat. Ugyancsak az Alaptörvény tartalmazza azokat a tiltott tárgyköröket, amelyekről nem lehet népszavazást tartani. A részletszabályok a népszavazási eljárásról szóló törvényben (Nsztv.) találhatók. Ez utóbbit a rendszerváltás óta háromszor, 1989-ben, 1998-ban és 2013-ban alkották újra, általánosságban egyre szigorúbb feltételekkel.
Mivel az Alaptörvény ez ügyben tartózkodóan szűkszavú, érdemes idézni az Nsztv. preambulumát: „A demokratikus hatalomgyakorlás része, hogy az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében a polgárok közvetlenül, népszavazás útján is részt vehessenek.” Azt gondolom, hogy a „gránitszilárdságú” (és ezért – mint azt a közelmúlt példái mutatják – a hatalom által jól faragható) Alaptörvény helyett egy új, közmegegyezésen alapuló alkotmány létrejötte elég fontos ügy. Ezért akkor, amikor a sajtó az ellenzék legképtelenebb ötletekkel volt tele, hogyan fognak kétharmad nélkül alkotmányozni, benyújtottam egy népszavazási kérdést, amelynek lényege az volt, hogy ha a nép többsége úgy akarja, akkor helyezzék hatályon kívül az Alaptörvényt, és (mivel alkotmány nélkül a mi jogrendünk nem működne) ideiglenes jelleggel léptessék hatályba a régi Alkotmányt addig, amíg nem születik meg konszenzussal egy új, amely talán a nemzetet is képes lenne egyesíteni, de legalább az árkokat (inkább szakadék a jó szó) betemetni.
A jelenlegi hatalom által minden alap nélkül „kommunistának” hazudott régi (valójában a rendszerváltáskor megalapozott) Alkotmány úgy huszonkét évig egész jól ellátta a feladatát – igaz, annak alapján nem lehetett például közérdekű vagyonkezelő alapítvány fedőnéven közpénzt lopni vagy bármilyen indokkal veszélyhelyzetet hirdetni és ennek alapján rendeleti úton kormányozni. Csak halkan jegyzem meg, hogy az 1989. évi első népszavazási törvény még tartalmazta azt, hogy egy új alkotmány csak érvényes és eredményes népszavazás döntésével léphet hatályba! Persze nem vártam csodát és nem is csalatkoztam: a kérdést mind az NVB mind a Kúria elmeszelte. A teljesség igénye nélkül néhány tanulságot ebből alább szeretnék megosztani.
Az Alaptörvény a már említett tiltott tárgykörök között az Alaptörvény módosítását tartalmazza, a hatályon kívül helyezését nem. A Magyar Értelmező Kéziszótár szerint „módosít: valamit valamely részletében egy kissé megváltoztat”. Tehát egy teljes jogszabály hatályon kívül helyezése véletlenül sem azonos annak módosításával, a szavak köznapi jelentése szerint sem. Ennek ellenére az NVB és a Kúria döntéseiben következetesen arra hivatkozott, hogy az Alaptörvény tiltja annak módosítását, mintha csak a süketek párbeszéde zajlana. Azaz a magyar nyelv elemi szabályai a jogalkalmazásban ezek szerint nem érvényesek.
Mindezt a „kevesebbről többre következtetés” joglogikai tétellel támasztották alá. A joglogikával mint a jogértelmezés egyik módszerével a joghallgatók felsőbb évfolyamon ismerkednek meg, ha egyáltalán. Hogy ez a terület mennyire ingoványos, azt mutatja pl. két elismert magyar jogtudós egymásnak ellentmondó álláspontja. Moór Gyula (1888-1950): „A logikai törvények magasabb rendűek és elsődlegesek a jogi törvényekhez képest – a jog csak érvényre juttatja azokat”. Szabó József (1909-1992): „A jog öntörvényű jelenség, nem rendelhető logikai törvények alá. Sem a jogrendszer nem fogható fel logikai rendszerként, sem a jogalkalmazás nem értelmezhető logikai műveletként.”
A jogalkotási törvény szerint „A jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie.” Az Alaptörvény címzettje minden magyar állampolgár. Ha az Alaptörvény értelmezéséhez felsőfokú jogtudományi jártasság szükséges – márpedig az elutasító határozatokból ez következik -, akkor kár volt sok éven keresztül többezer „Alaptörvény asztalát” tartani. Ha valaminek, akkor az Alaptörvénynek az értelmezéséhez elegendőnek kellene lenni a köznép olvasni tudásának is. Mindezek ellenére az NVB és a Kúria több olyan AB-határozattal indokolta az elutasítást, amelyek mind azt tartalmazták, miért nem módosítható az Alaptörvény.
A szigorú cenzorok szerint kérdésem azért sem hitelesíthető, mert „elvonná az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörét”. Írták ezt annak ellenére, hogy a kérdésre adott „igen” válasz éppen az Országgyűlést kötelezné alkotmányozásra. Nyilvánvaló, hogy egy (régi-) új Alkotmány hatályba lépése együtt jár azoknak a közigazgatási-, szervezeti-, esetleg személyi struktúráknak a változásával, amelyek ebből következnek. Így volt ez az Alaptörvény hatályba léptetésekor is. Akkor az Alaptörvény úgy rendelkezett, hogy „a Kormány köteles az Alaptörvény végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni.” Kérdésem éppen ezért ugyanezt a megfogalmazást használta, azonban a cenzorok itt már nem találták azt egyértelműnek (amit szabad Jupiternek…).
Azért sem találták a kérdést egyértelműnek, mert „a választópolgárnak tudatában kell lennie, mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetleges eredményes népszavazást követően a jogviszonyok hogyan változhatnak.” Ehhez képest a Kúria a Knk.I.40.793/2021/9. sz. végzése szerint „A kérdés egyértelműség követelményének teljesítéséhez nem lehet olyan feltételek megvalósulását követelni, ami a jogszabályok (azok részletszabályai) egymással való összefüggésének ismeretét kívánja meg.” Amint már fentebb utaltam rá, mindez „ha akarom, vemhes, ha akarom, nem” típusú jogalkalmazás, amit a szándékoltan elnagyolt, konkrétumokat nélkülöző szabályok tesznek lehetővé.
Ugyanakkor a kormány összes, a migrációról és idén a „gyermekvédelemről” szóló kérdése úgynevezett „megerősítő” kérdés, amelyek a vonatkozó jogszabályok kihirdetését követték, és nyilvánvaló céljuk az volt, hogy „üzenjünk Brüsszelnek”. Ilyen kérdés feltételének lehetőségét az 1989. évi Nsztv. még tartalmazta, de az 1998-as és a jelenleg hatályos törvények már nem. Tehát ezek a kérdések nem felelnek meg a népszavazás legitim céljainak, mégis átmentek a rostán. Azon a rostán, amelynek a finomsága attól függ, hogy a beleszórt anyag a hatalomtól vagy az ellenzéktől származik.