A politika a hatalmi harcok mellett a jelképes gesztusok világa. Az Ukrajna ellen indított orosz invázió napján együtt állt a kamerák elé Brüsszelben az Európai Tanács és az Európai Bizottság elnöke, valamint a NATO főtitkára. A közös nyilatkozat azokat az időket idézte, amikor az Egyesült Államok és Európa demokratikus erői összefogtak a náci barbárság ellen. Charles Michel, Ursula von der Leyen és Jens Stoltenberg számára talán már bebizonyosodott: az autokratákkal szemben a csak üzleti érdekekre épülő, örökké „megértő” politika teljes kudarcot vallott.
Putyin elnök lábbal tiporja a jogot és a II. világháború óta fennálló nemzetközi rendet sem ismeri el. Nem is titkolja, hogy újra akarja írni a Szovjetunió bukását követő európai történelmet. Ukrajna „visszaszerzése” azonban csak tünet: az ország belső gyengeségének, a „putyini” modernizáció kudarcának a beismerése. A populisták egyébként sehol nem a járvány vagy a gazdasági válság kezelésében jeleskednek. Az viszont kétségtelen, hogy találékonyak. Ezt bizonyítja például az a szánalmas mondat, amely szerint Magyarországnak a háborúból ki kell maradnia. A mostani drámai konfliktusból azonban nincs hová menekülni: csak két tábor létezik. Az egyik oldalon Putyin hívei, akik Ukrajna leigázását ordas hazugságokkal próbálják megindokolni. Budapesti harcostársa pedig nemrég a jogállamisági rendelet megsemmisítését akarta kikényszeríteni. A másik oldalon a nyugati civilizáció érthetően megrendült védelmezői állnak. Tessék választani!
A háború kimenetelét sajnos nem nehéz megjósolni, miután az orosz és az ukrán hadsereg katonai ereje nem mérhető össze. Az igazi kérdés inkább az, hogy mi történik Ukrajna lerohanása után? A kontinens és a világ jövője az Európai Unió – ma még nem létező – közös külpolitikáján is múlik. Végső soron pedig azon, hogy megszilárdul-e a Nyugat jogállami alapokra épülő egysége? E válságos történelmi napokban némi reményt adhat az Európai Unió Bíróságának (EUB) minapi döntése.
Egy régóta várt ítélet
Az EUB február 16-án sokaknak csalódást okozott. Egy tekintélyes külsejű, idős úr egyedül ült a bírói pulpitus mögött és az ítéletből alig érthető magyar nyelven felolvasott néhány mondatot. Nem álltak mellette katonák, zászlók sem voltak, pedig a magyar tévénéző az Alkotmánybíróság ítélethirdetésekor ilyen díszletekhez szokott.
A luxemburgi bíróságra a gyorsaság sem jellemző igazán. A 2020. december 16-án elfogadott jogállamisági rendelet vizsgálata ugyanis a gyorsítottnak nevezett eljárásban nagyjából egy évig tartott. A magyar és a lengyel kormány vállvetve küzdött a jogszabály megsemmisítéséért: az uniós költségvetés tárgyalásakor még a vétóval való zsarolással is próbálkoztak. Ezzel végül azt érték el, hogy a bírósági eljárásba az Európai Bizottság mellett még tíz tagállam, köztük Németország és Franciaország is beavatkozott. Az ítélet ma már közismert: az EUB teljes egészében elutasította a Magyarország és Lengyelország által benyújtott keresetet.
Politikailag azonban az orosz-ukrán háborútól függetlenül is bonyolult a helyzet. Az ítélet tartalma biztató: az európai jog melletti világos és határozott kiállás – nem mellesleg – a magyar ellenzék számára a jogállam helyreállításakor is fontos lehet. Ursula von der Leyen viszont az orosz támadás előtt még azt válaszolta a rendelet alkalmazását firtató újságírói kérdésre, hogy az Európai Bizottságnak fel kell készülnie. A neten is olvasható ítélet indokolása valóban terjedelmes, de az elnök álláspontja a jogszabály hatálybalépése után 14 hónappal egyszerűen nevetséges.
A merkeli politika csődje
Az ítélet előtörténetét sokan már elfelejtették. A járvány első évében, 2020 júliusában az Európai Tanács jóváhagyta az új hétéves költségvetésről, valamint a 750 milliárd eurós helyreállítási alapról szóló tervet. Az állam- és kormányfők abban is egyetértettek, hogy 2021-től a pénzügyi támogatásban részesülő tagállamoknak meg kell felelniük a jogállamisági rendeletben leírt feltételeknek. A populistáknak azonban sikerült elérniük, hogy a szankciók kiszabása az eredeti tervezethez képest jóval nehezebb lett. A magyar és a lengyel kormány már ekkor jelezte, hogy a költségvetési vétójogával élni fog, mert számukra nem elfogadható az uniós támogatások jogállami feltételekhez kötése.
A német kancellár ekkor már jó tíz éve mindent elnézett a kedvenc néppárti szövetségesének. Ráadásul 2020 őszén Németország töltötte be az Unió soros elnöki tisztségét. Az még érthető volt, hogy a költségvetés megszavazása minden más szempontot megelőzött, ezért hónapokig folyt a méltatlan alkudozás, a zsarolók győzködése. Az Európai Tanács azonban a december 11-i ülésén végleg meghátrált: állásfoglalásával ráadásul uniós jogot is sértett. Jogalkotó hatásköre ugyan nincs, mégis úgy rendelkezett, hogy amennyiben a 2021. január 1-jén hatályba lépő jogállamisági rendelet megsemmisítését kérik a Bíróságtól, azt az ítélethozatalig ne hajtsák végre.
Az EUB döntése
Az ítélet egyértelművé tette, hogy „az uniós költségvetés védelmét szolgáló általános feltételrendszerről szóló” rendelet alkalmazásának nem lehet további akadálya. A megsemmisítést kérő kereset mindenekelőtt a jogalapot vitatta, arra hivatkozva, hogy az EU-szerződések nem adnak felhatalmazást költségvetési szankciók megállapítására. Az EUB szerint viszont az uniós költségvetés az egyik legfontosabb eszköz arra, hogy a tagállamok közötti szolidaritás elvét átültessék a gyakorlatba. A költségvetés végrehajtásáért elsősorban a Bizottság felelős, így az Unió pénzügyi érdekeinek védelme a rendelet legitim jogalapja. Miután az Európai Unió működéséről szóló Szerződés (EUMSZ) 322. cikke kifejezett felhatalmazást ad a végrehajtás szabályozására, így nem vitatható, hogy a szankciók kiszabása az uniós szervek hatáskörébe tartozhat.
A magyar kormány azt is kifogásolta, hogy a rendelet az Európai Unióról szóló Szerződés (EUSZ) nevezetes 7. cikkelyének a megkerülésére szolgál. Ismert, hogy ezt a szabályt olyan esetekben alkalmazzák, amikor valamely tagállam súlyosan megsérti az uniós alapértékeket. A lengyelekkel és a magyarokkal szemben régóta folyik ez az eljárás, de tudjuk, hogy a szankciók kiszabásához (például a szavazati jog felfüggesztéséhez) valamennyi tagállam egyetértése szükséges. Márpedig ezt nagy valószínűséggel meg fogja akadályozni a két kormány véd- és dacszövetsége. A jogállamisági rendelet szankcióinak alkalmazásához viszont a Tanácson belüli minősített többség is elegendő lesz. Az EUB ezért didaktikusan azt is „elmagyarázta”, hogy a jogállamisági rendelet kizárólag az uniós költségvetés védelmét szolgálja. Vagyis az EUSZ 7. cikkelye és az új rendelet alapján indítható eljárások esetében egészen más volt a jogalkotók célja. Következésképpen a rendelet már a szabályozás eltérő tárgya miatt sem irányulhat a 7. cikkely megkerülésére.
Lengyelország és Magyarország a jogbiztonság hiányára is hivatkozott, azt állítva, hogy a rendelet nem határozza meg a jogállamiság fogalmát. A bírósági ítélet ezt cáfolja, és az EUB a fogalom tisztázása érdekében – többek között – a saját ítélkezési gyakorlatát is a kormányok figyelmébe ajánlja. A fogalmi elemek (például a törvényesség, a végrehajtó hatalom önkényességének tilalma, a hatalmi ágak szétválasztása, a független és pártatlan bíróságok) az uniós tagállamok jogrendjében is általánosan elismertek. A Bíróságnak az a véleménye, hogy a tagállamok kellő pontossággal maguk is meg tudják határozni az elvek tartalmát és az azokból eredő követelményeket.
A kétharmad és az európai jog
A Bíróság február 16-i verdiktje másfajta tanulságokkal is szolgál. A nemzetközi sajtó minden jelentős lapja/portálja megjegyezte, hogy az ítélet a testület egyhangú döntésével és annak – korábban nem szokásos – nyilvános bejelentésével született meg. A szimbolikus gesztus aligha félreérthető: az európai jogi normákat semmibe vevő lengyel és magyar kormány ámokfutásából a civilizált nemzetek közösségének elege lett. Márpedig ez a választási győzelemre készülő egyesült hazai ellenzék számára fontos elvi kiindulópont lehet.
Kim Lane Scheppele, a Princeton Egyetem professzora egyetlen magyar párt győzelmében sem érdekelt. Közjogi szakértőként viszont – másokkal együtt – úgy látja, hogy egy új kormány a magyar jogállamiságot a nemzetközi és az európai jog elsőbbségére hivatkozva állíthatja helyre. Scheppele az érvelését arra a formulára építi, hogy az uniós vagy a nemzetközi jogba ütköző jogszabályok alkalmazásától el lehet tekinteni ("disapply").
Csupán a tényeket sorolva abból kell kiindulnunk, hogy Magyarország 1990 óta az európai államok jogi közösségeinek elismert tagja. 1990-ben csatlakoztunk az Európa Tanácshoz, az Emberi Jogok Európai Egyezményét az 1993. évi XXXI. törvény ratifikálta. Az uniós csatlakozási szerződés aláírásával, majd az azt megerősítő népszavazással elismertük az európai jog elsőbbségét is a hazai jog felett. A magyar kormányokat így kötelezi az Európai Unió Bíróságának, valamint az Emberi Jogok Európai Bíróságának valamennyi ítélete. A hazai jog tehát nem tartalmazhat olyan szabályokat, amelyek a szerződésekben vállalt nemzetközi kötelezettségekkel ellentétesek. E fontos alkotmányos elvet, miszerint „Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját”, még az Alaptörvény is elismeri (Q cikk (2)).
Az egyesült ellenzék győzelme esetén ennek az alkotmányos követelménynek úgy szerezhetne érvényt, hogy a nemzetközi vagy az uniós jogot sértő jogszabályok alkalmazásától eltekintene. Az EUB például 2021 novemberében jogsértőnek minősítette a 2018-ban elfogadott úgynevezett Stop Soros törvénycsomagot. A magyar jogalkotó a mai napig nem módosította a kifogásolt tételeket, ezért e jogszabályok alkalmazása megtiltható lenne. Az ítélet végrehajtásának késedelme az ország számára ráadásul komoly pénzbírságot is jelenthet. Nem kétséges az sem, hogy a Költségvetési Tanács botrányosan jogsértő szabályozásának luxemburgi megítélése a Stop Soros jogesethez hasonlóan elutasító lenne. A háromfős fideszes testület – az Európai Unióban egyedülálló módon – a legitim parlamenti többség költségvetésével szemben vétóval is élhet. Ennek alapján pedig a köztársasági elnök feloszlathatja az új Országgyűlést és a választók akaratát felülírva, semmibe veheti a többséget. Az uniós jog elsőbbségének elve oly módon is segítheti a mai ellenzéket, hogy az ilyen jogszabályok esetében az Európai Bizottságnál – a „szerződések őrénél” – eljárást kezdeményezhet.
Az értékek harcát Európában az orosz-ukrán háború még nyilvánvalóbbá tette. Az integráció hetven évig viszonylag békés körülmények között épült és e folyamatban a jog mindig meghatározó szerepet játszott. Csak abban bízhatunk, hogy – a fegyverek helyett – ezután is uralkodni fog.
