A külpolitika a rendszerváltás időszakának egyik jelentős sikereket felmutatni képes szakpolitikai területe volt, amely a nemzetközi környezetet helyesen elemezve, a mozgásterét pedig reálisan értékelve sikeresen talált támogatást és külső forrásokat a rendszerváltás gigantikus feladatának elvégzéséhez. Képes volt a magyar érdekeket az európai keretekbe ágyazottan megfogalmazni és ezzel hozzájárulni ahhoz, hogy a magyarországi rendszerváltás sikerré, és bizonyos értelemben példaértékűvé váljon a kelet-közép-európai régióban.
A külpolitika a következő bő másfél évtizedben is – bár csökkenő ütemben – lendületben maradt. Sikerült széles belpolitikai támogatást szereznie hármas célrendszeréhez: az integrációs, a regionális és a kisebbségi politikához. Magyarország csatlakozott a NATO-hoz és az Európai Unióhoz, hozzájárult a regionális és a szomszédsági kapcsolatok új alapokra helyezéséhez és új tartalommal történő megtöltéséhez, illetve két- és többoldalú kapcsolatain keresztül elősegítette a határon túli magyar kisebbség helyzetének javítását.
Az egypólusúnak gondolt világrendben azonban a 2000-es évek elejére új konfliktusok és erővonalak keletkeztek. Az Európai Unió a bővítéséből adódó feladatokkal volt elfoglalva, az USA a világ különböző pontjain a nemzetközi terrorizmussal vette fel a harcot – és két háborút (Irak, Afganisztán) is indított ellene –, figyelme egyre többször fordult el Európától. Oroszország energiapolitikai nagyhatalommá vált, átmenetileg jelentős pénzügyi tartalékokra tett szert és ennek megfelelően igyekezett pozicionálni magát. A változások folyamatát felerősítette a 2008 utáni világméretű recesszió, amely véget vetett a neoliberális washingtoni konszenzusnak, az USA tartós gazdasági fölényének, euróválsághoz és Kína gazdasági szuperhatalmi státusának erősödéséhez vezetett.
A globális változások közepette a hazai belpolitika jelentősen polarizálódott, stílusa és tartalma megváltozott, a parlamenti pártok konszenzust kereső magatartása szinte teljesen megszűnt, és mindezeknek köszönhetően a külpolitikai célok mögötti belpolitikai konszenzus elolvadt. A régi célok látszólagos érintetlensége mellett 2010-től a külpolitika feladatként kapta: (a) a kétharmados intézményrendszer belpolitikai előnyeinek bemutatását, és ennek torzító hatásaival kapcsolatos külföldi aggodalmak eloszlatását; (b) a hatalom megosztásának egyre szűkülő kereteit számonkérő külföldi vélemények semlegesítését; (c) a versenyhelyzetet egyre inkább mellőző gazdaság működtetéséhez és a hatalom klienseinek szükséges külső finanszírozás új, „kötetlen” forrásainak felkutatását és mozgósítását.
E feladatok végrehajtása nem volt zökkenő- és konfliktusmentes. A korábbi időszak konszenzusos külpolitikai intézkedéseit egyre inkább felváltották a nemzetközi térben a szövetségesek többségi véleményével szembehelyezkedő, az Európai Unión belüli „blokkoló kisebbségi” véleményt kezdeményező lépések – „nulla végösszegű” képletekre redukálva döntési helyzeteket. Konfliktusait a kormány a szövetséges országokkal és az európai partnerekkel más relációkban próbálta ellensúlyozni; „keleti nyitást” hajtott végre, nagyrészt propagandacéllal és érdemleges gazdasági haszon nélkül. Hasznosságát tekintve súlyosan megkérdőjelezhető projektekbe szállt be, amely projektek részleteit tartalmazó szerződéseket titkosította és így elzárta a közvélemény elől.
A magyar külpolitika mindezt sokáig büntetlenül tehette. A populizmus globális méretekben terjedt, egyre másra születtek az új típusú („illiberálisnak” is nevezett) kormányzást hirdető kormányok. A gazdasági-társadalmi egyenlőtlenségek felerősödtek, megjelent a menekültválság, illetve a nemzetállami szuverenitást hangoztató populista-nacionalista kísérletek. Egyre több konfliktust okozott az autokrata nagyhatalmakkal – Kína, Oroszország – folytatott verseny. Ezen kihívások kezelése közben azonban nem alakultak ki objektív, széles körben elfogadott „mérési eszközök” a demokrácia működésének vizsgálatára. Az Európai Unió intézményrendszere nem volt felkészülve (és ma is csak korlátozottan képes) arra, hogy számonkérje a tagállamokon a csatlakozáskor vállalt demokratikus normákat, különösen, hogy szankcionálja azokat.
Az orbáni külpolitika a globális erőviszonyok változásaiból azt a helytelen következtetést vonta le, hogy Kelet-Közép-Európa és benne Magyarország körül nagyhatalmi vákuum keletkezett, a Nyugat hanyatlik, a Kelet emelkedik. Mindezt tetézte azzal, hogy visszakövetelt korábban már az EU-nak delegált kompetenciákat, másolta az autokráciák „hatékony társadalom átalakítási megoldásait” a hazai és nemzetközi súlyok és ellensúlyok korlátozása érdekében. Tudatosan törekedett egy, a „nemzetállamok Európája” politikai mozgalom kialakítására, sok esetben az egységes Európával szemben.
Nem nehéz belátni, hogy az itt pusztán nagy vonalakban felvázolt külpolitika csak egy adott kormányzati típushoz és stílushoz társítható, nem fenntartható és nem is folytatandó. Az általa közvetített értékek nem illeszthetőek be a két- és többoldalú kapcsolataink többségébe, a képviselt érdekek pedig csupán a jelenlegi hatalom apologetikáját szolgálják, gazdasági haszonszerzését erősítik. Fordulatra van szükség, méghozzá alapvetőre – a külpolitikában is.
Melyek lehetnek egy új külpolitika alapvetései?
Kiinduló pontként a nemzetközi környezetet, annak változásait kell számba venni, amelyek közül öt jelentősebb, instabilitást valószínűsítő szempontot kell kiemelni és a magyar külpolitikát ennek fényében alakítani:
1. Évről évre, szemünk láttára súlyosbodnak a világméretű, egymáshoz kapcsolódó kihívások és kockázatok. Ilyen a klímaváltozás, a környezet válsága, a fenntartható energiagazdálkodás akadályai, a jövedelmi és földrajzi egyenlőtlenségek fokozódása, a relatív túlnépesedés, a globális járványok és a migráció. Sürgető feladattá vált a termelési láncok és az adózás újjászervezése, az információs társadalom és a technológiai fejlődés következményeinek szabályozása. Hatékony választ csak a világméretű együttműködés gyors megerősítése, kiterjesztése adhat. Ez pedig éles ellentétben áll a korszak másik irányzatával, a szűk, nemzetinek kikiáltott érdekek kizárólagosságát hirdető, autokrata rendszerek térnyerésével, amely máris súlyos konfliktusok forrása.
2. Kontinensünkön a legutóbbi másfél évtized válságaiban megmutatkozott egyrészt az, hogy az EU mai formájában lassan reagál, nem mindig tud hatékony válaszokat adni. Mi több, már létező vívmányai is veszélybe kerülhetnek. Másrészt világossá vált, hogy soha nem volt még akkora szükség egy hatékony Unióra, mint éppen most. Elindult a folyamat, amelynek célja, hogy az európai integrációt felkészítsük, felvértezzük a következő korszakra. Ez megosztottságot, belharcokat váltott ki, melyek kimenetele még nem világos. A transzatlanti kapcsolatokban bekövetkező hangsúlyeltolódások időszerűvé tették az európai stratégiai autonómia kérdéséről szóló vita kinyitását. Növeli a még megoldásra váró témák számát a Brexit következményeinek kezelése, de a Lengyelországnak és Magyarországnak a tagállamok többségétől egyre jobban eltérő, az uniós jogrendszerrel szembehelyezkedő demokrácia-felfogása is. A válságokra adandó válaszában az EU egyre többször lép el a föderalizáció – klíma-, energia-, fejlesztés-, infrastruktúra-politikák – felé, amelyet egy új francia-német tengely terelhet tovább a fiskális és politikai közösség és az európai biztonsági stratégiai autonómia irányába. Az Európai Uniónak, benne a megújuló Magyarországnak meg kell találnia a versenyképes, autonómiával és önálló döntési kompetenciával járó szerepet.
3. Átalakulóban vannak a transzatlanti kapcsolatok, módosult az USA viszonya Európához. Ennek okát nem csak az amerikai politikai intézményrendszer remélhetőleg átmeneti válságában és abban kell keresni, hogy 45. elnöke – Donald Trump – megkérdőjelezte az USA európai elkötelezettségét, hanem abban is, hogy a megváltozott stratégiai súlypontok okán az Egyesült Államok figyelmét a demokrácia világméretű terjesztésének szándéka, valamint a csendes-óceáni térség, azon belül is Kína felé fordítja, amellyel kiélezett versenyt folytat. Mindeközben az Atlanti-óceán innenső oldalán az Európai Unió növekvő figyelmet fordít saját stratégiai autonómiájának megteremtésére. Ennek előfeltétele a döntéshozatali rend felülvizsgálata, a vétó-lehetőség szűkítése a külpolitikában, valamint az integráció kiterjesztése a kül- és biztonságpolitikára, illetve azok költségvetési hátterére. Egyetértünk azzal, hogy az Európai Unió válaszút elé érkezett: vagy egységesen fellépő globális hatalom lesz, vagy a megosztottsága olyan válságokba torkollik, amelyek felőrlik erejét. Az európai nemzetek valódi szuverenitása, képessége a világ folyamatainak befolyásolására csak az EU keretében őrizhető meg.
4. Az Oroszországhoz és Kínához való viszony a nemzetközi kapcsolatok átalakuló rendszerében a szövetségesi magatartás és konszenzusépítés fontos fokmérőjévé vált. Az eddigi, kizárólag a gazdasági kapcsolatokat hangsúlyozó és a demokratikus normák betartását sok esetben figyelmen kívül hagyó megközelítés nem tartható, azok egyre több konfliktus forrásává váltak. Magyarországnak aktívan ki kell vennie részét az európai kül- és biztonságpolitika újraformálásában, amely Kínát és Oroszországot versengő ellenfélnek, de nem ellenségnek látja.
5. Magyarország külpolitikai térvesztésének mértéke súlyosnak mondható az őt közvetlenül körülvevő régióban. Szomszédaink, egy-két kivételtől eltekintve, még bizalmatlanabbak lettek velünk szemben, mint nyugati szövetségeseink. Ennek hátterében olyan okok állnak, mint az állampolgársági törvény, a nacionalista szólamok felkarolása, a magyar szupremácia újbóli előkerülése, vagy éppen félreérthető külpolitikai törekvések. A bizalmatlanság légkörét felerősíti, hogy instabil, gyakran változó kormányok működnek a régióban és a „kétsebességes Európa” gondolata is erősödni látszik. Nemzetiségi politikában is a „kétharmad” uralkodik, amely véget vetett az elmúlt ciklusok során képviselt megbékélési, alapszerződésekkel és kisebbségvédelmi szerződésekkel támogatott politikának.
A nemzetközi környezet számbavételét követően meg kell határozni azokat a feladatokat, amelyeket egy új összetételű kormánynak már előre terveznie kell, és majd el kell végeznie. Ezek közül a legfontosabbak:
1. A jogállamiság feltételeinek megteremtése és tényleges helyreállítása.
Ez ugyan elsősorban nem a külpolitika, hanem az egész politikai közösség feladata lesz, mégis a külpolitika az egyik jelentős haszonélvezőjévé válik, ha sikerül kielégítő megoldásokat találni a jogállamiság helyzetével, a sajtószabadság korlátaival, az igazságszolgáltatás függetlenségével, stb. kapcsolatos aggodalmakra. Hiteles külpolitikához, hiteles belpolitikai váltás szükséges. A hiteles belpolitika eredményeként Magyarország az érdemi meghallgatás igényével kérhet helyet magának például az Európa jövőjének alakításáról folytatott megbeszéléseken, érvényesítheti hatékonyan a magyar érdekeket az intézményrendszer átalakítása során. Az alkotmányos változások és a jogállamiság helyreállításának szükségességét már a választások előtt el kell magyarázni az európai intézmények vezetőinek és szakértőinek, segítő véleményüket be kell illeszteni a jogállami helyreállítás menetébe. Számunkra világos, hogy Magyarország csak a nemzetközi együttműködés erősítésével, ennek támogatásával védheti meg szuverenitását, biztonságát és szavatolhatja további fejlődését.
2. A transzatlanti szövetségi rendszerben és az Európai Unióban elfoglalt helyünk és elkötelezettségünk következetes megerősítése.
Történelmi értékrendünkből fakadó nemzeti érdekünk, hogy helyreállítsuk Magyarország hitelességét a világ közvéleménye és demokratikus intézményei előtt. Ennek a feladatnak az elvégzésében fontos szerepe lesz a konszenzuskereső képességünk bizonyításának. A konszenzusra törekvés magától értetődően nem jelenti a nemzeti érdekek feladását. Sok esetben a közös értékek alapján álló csoport érdekének érvényesülése jelenti azt, hogy a csoport tagjaként a magyar érdekek is jobban érvényesülhetnek. Ennek a témának fontos és nem megkerülhető eleme lesz egy új magyar Európai Újjáépítési Program kidolgozása, csatlakozási szándékunk bejelentése az Európai Ügyészséghez és az euróövezethez, valamint a felkészülés a 2024-ben esedékes magyar EU elnökségi periódus sikeres levezénylésére.
3. A regionális együttműködés és a szomszédsági kapcsolatok fejlesztése, tartalmának átalakítása.
Szomszédságpolitikánk is csak az EU- és NATO-tagságunk, azaz a szövetségesi rendszerek tükrében értelmezhető. Annyiban vagyunk értékesek és fontosak e rendszereken belül, amennyire elő tudjuk segíteni a régió biztonságát. E területen kiemelt jelentősége van a visegrádi együttműködésnek, amelynek tartalmát – eredeti céljaival azonosan – az integrációs célok előmozdítására, illetve a régióbeli gazdasági, kulturális és tudományos kapcsolatok fejlesztésére kell használni. Sem az abban résztvevőknek, sem pedig az Európai Uniónak nem elfogadható, ha a visegrádi együttműködés a „blokkoló kisebbség” szinonimájává válik.
4. Szomszédságunk a külpolitikánk legfontosabb terepe.
A régió teljes körű EU- és NATO-integrációjának támogatása alapvető nemzeti érdekünk kell, hogy maradjon. A szomszédsági térség azonban nem csak az együttműködés természetes terepe, hanem a versenyé is. Az EU-s forrásokért, a befektetőkért folyó versenyben a régiós országokkal kell vetélkednünk. Ezért is parancsoló szükségszerűség a velük való egyeztetés, kooperáció, a „mindenki nyer” helyzetek kialakítása, vagy annak kezdeményezése. A bizalom helyreállítása elsődleges feladat, ennek a szándéknak a kommunikálása már most, a választások előtt is időszerű. A következő évtizedekben a Kárpát-medence, mint földrajzi-gazdasági dimenzió jelentősége nő. Magyarországnak kezdeményeznie kell egy Kárpát-medencei együttműködési formáció létrehozását a globális kihívások itteni hatásainak felmérésére, azok enyhítésére. Ez különösen fontos lehet az éghajlati változások fényében, a vízgazdálkodásban, a mezőgazdaság és az erdőgazdálkodás egyes területein, valamint az infrastruktúra, a folyami közlekedés fejlesztésében.
5. A szomszédságpolitika összehangolása a nemzetpolitikával alapvető követelmény.
Ma már evidencia, hogy a határon túli magyar közösségek akkor voltak a legjobb érdekérvényesítő helyzetben, amikor együttműködtek a többségi nép politikai erőivel, amikor kormányszerepet vállaltak. A határon túli nemzetrészeknek ezt a legitim törekvését jótékonyan segítette a rendezett, jól fejlődő kétoldalú viszonyrendszer. Csak így érvényesíthető az a magyar nemzetpolitikai stratégiai cél, hogy a határon túli magyar közösségek megmaradjanak, érvényesüljenek, jogaik bővüljenek. Mindezek érdekében tudomásul kell venni, hogy a határon túli magyar közösségek politikai értelemben is felnőttek és önállósodtak, ezért be kell fejezni a függőségi viszonyok működtetését. Tekintetbe kell venni, hogy ezek a közösségek is plurálisak és nem lehet a csak „szimpatikus” csoportokat támogatni, mert az fokozza belső megosztottságukat, gyengíti érdekérvényesítő képességüket. Fontos gesztus lenne a határon túli magyarokkal foglalkozó főhatóság újbóli felállítása, esetleg a köreikből származó vezetővel az élen.
6. Kapcsolataink tartalmának átalakítása Kínával és Oroszországgal.
A kapcsolatok gazdasági, kereskedelmi és energiapolitikai vetületének fontossága okán nem lehet azonnali jelentős változások igényét megfogalmazni. Azt azonban igen, hogy álláspontunk az eddiginél jobban kövesse az EU- és a NATO-országok közös álláspontját. Haladéktalanul át kell tekinteni az olyan gigaprojektek megvalósíthatóságát (Paks 2, Fudan Egyetem, Belgrád-Budapest vasútvonal, egyiptomi-orosz-magyar vasúti vagongyártási projekt), amelyeknek bármiféle módosítása, esetleges felmondása várhatóan csak jelentős érdeksérelemmel együtt tud megvalósulni. A megteendő konkrét lépéseket a ma titkos hatástanulmányok és ugyancsak titkos szerződések tartalmának megismerése után lehet meghatározni. Ezért minden lépés előfeltétele az indokolatlan titkosítás megszüntetése.
7. A nemzetközi szervezetek egyre több regionális és globális probléma megoldását vállalják fel.
Ebben a munkában aktívan és konstruktív kezdeményezésekkel kell törekedni egyebek között a béke és biztonság megszilárdítására, a fenntartható társadalmi és gazdasági fejlődés előmozdítására, a klímaterhelés csökkentésére, a természeti környezet megóvására. A megújuló külpolitikának aktívan kell bekapcsolódnia az ezen célok megvalósítását célzó programokba.
8. Végül, de nem utolsósorban át kell tekinteni a külpolitika megvalósítását szolgáló intézményrendszer helyzetét is.
Nem kerülhető el annak a kérdésnek a felvetése, hogyan változott az elmúlt tizenkét év során a külügyminisztérium szakmai kompetenciája, feladatköre, személyügyi és költségvetési helyzete. Ugyanakkor a nemzetközi kapcsolatokban bekövetkezett, a korábbiakban vázolt jelentős átalakulások azt is szükségessé teszik, hogy a külpolitika-formálás intézményrendszerét az eddigiektől eltérő szellemiségben, szervezetben és módszerekkel át kell alakítani. Vissza kell térni a rendszerváltáskor megfogalmazott azon célhoz, hogy a külpolitikát ki kell vonni a közvetlen pártfelügyelet alól, az abban résztvevőket pedig pártfüggetlen szakértőkből kell delegálni.
