A koronavírus miatt az Orbán-rendszer rendkívüli jogrendet vezetett be, hiszen sohasem látott járványügyi kihívással néz szembe az ország. Ugyanakkor bebizonyosodott az is, hogy nem kevés vitával és összeütközéssel jár az, amikor a magyar társadalom immáron egy évtizede folyamatosan a politika által gyártott kivételes állapotban van és beköszönt egy valódi válsághelyzet. Korszakunk tehát az „egymásra torlódó” válságok és kivételes állapotok időszaka. Ebben az írásban amellett érvelek, hogy éppen most van itt az ideje annak, hogy újragondoljuk a rendkívüli jogrend és kormányzás intézményét. Nem csak azért, mert úgy tűnik, hogy az Orbán-rendszer ezentúl felhatalmazás nélkül bármikor kivételes állapotot hirdethet ki, hanem amiatt is, mert a rendkívüli kormányzás meghatározza majd a XXI. század mindennapjait.
A negyedéves rendeleti kormányzásról
Egy ideje foglalkoztatnak a kivételes állapot jogi, politikai és biopolitikai aspektusai valamint az, hogy a klíma- és ökológiai válság során hogyan használható a kivételes kormányzás eszközrendszere. 2018-ban így érveltem – Giorgio Agamben elmélete nyomán – az Új Egyenlőség hasábjain: „Az Orbán-kormány által alkalmazott permanens kivételes állapot a társadalom demokratikus immunrendszerét károsította, és csírájában fojt el minden társadalmi önvédelmi mechanizmust. Az Orbán-rendszer egyre inkább elszakad a jogtól és az önmaga által gyártott válságokat menedzseli úgy, hogy közben a lehető legnagyobb mértékben uralkodni akar az életünkön.” Sajnos az azóta eltelt két és fél évben semmivel sem lett jobb a helyzet, hiszen a békeidőben is kivételes kormányzást bevezető Orbán-rendszer a koronavírussal fennállása eddigi legnagyobb tényleges válságával néz szembe, amire ugyancsak a rendkívüli állapot eszközeivel válaszolt, és szemmel láthatóan a kormányzat egyre inkább vonzódik a korlátozásokhoz és most már a felhatalmazást sem igénylő rendkívüli kormányzáshoz.
Ennek ellenére mégsem gondolom azt, hogy csakis önkényesen lehetne élni a kivételes állapot eszközrendszereivel, erről azonban azért nehéz vitát kezdeményezni, mert az autoriter Orbán-rendszer immáron több mint fél évtizede felfüggesztette a jog- és politikai rendszer normál állapotát. A koronavírus tehát egy olyan helyzetbe robbant bele, amelyet eleve a jogi és politikai kivételesség határozott meg, hiszen a XXI. századra politikai, alkotmányos és társadalmi értelemben elszakadtunk attól, amit korábban „normalitásnak” gondoltunk. A jelenség természetesen nem magyar sajátosság, hiszen a 2001. szeptember 11-ét követő terror elleni háborúban, vagy a szigorú rendőri intézkedésekkel fémjelezett „bűn elleni háborúban”, vagy éppen a menekültek és bevándorlók elleni drákói intézkedések során a politika előszeretettel veszi igénybe a rendkívüli hatalomgyakorlást, illetve hivatkozik a jog felett álló végrehajtó hatalomra.
Az hogy az Orbán-rendszer rendkívüli állapotot vezetett be a koronavírus-járvány miatt, első ránézésre – a pandémia körülményei között – „megnyugtatóan” hathat, hiszen azt sugallja, hogy a kormányzat a helyén van, teszi a dolgát és törődik az emberekkel, továbbá rendkívüli intézkedések bevezetésére is késznek mutatkozik, ha a helyzet úgy kívánja. Nagyjából ez lenne a rendkívüli jogrend lényege: fokozott veszély esetén koncentrált hatalomgyakorlás a lakosság érdekében. Ha azonban egy kicsit mélyebbre tekintünk és figyelembe vesszük, hogyan alakult a rendkívüli kormányzás, korántsem lehetünk derűlátóak. Sőt, igen komoly aggodalmaink lehetnek, különösen azért, mert az Orbán-rendszer nem elégedett meg a koronaválság kapcsán egy újabb rendkívüli jogrendtípus bevezetésével. A helyzetet egyrészt felhasználta arra, hogy a korlátlan felhatalmazás keretében súlyos érdeksérelmet jelentő, ám a járványhoz aligha kapcsolódó intézkedéseket hozzon (a kulturális foglalkoztatottak közalkalmazotti státuszának eltörlése; óriási közvagyon juttatása a rendszer oligarcháinak; a felsőoktatás további privatizálása; a nem-változtatás ellehetetlenítése), másrészt pedig a járványügyi vészhelyzet végéhez közeledve elkezdte letenni a jövőbeli, immáron parlamenti felhatalmazás nélkül is bevezethető, kivételes jogrend alapjait.
Egymásra torlódó kivételes állapotok
E sorok írásakor kétféle rendkívüli jogrend egyszerre van hatályban Magyarországon (a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzetet, valamint az „élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető tömeges megbetegedést okozó humánjárvány”, vagyis a koronavírus következtében elrendelt vészhelyzet) és a kormányzat készül egy új típus bevezetésére.
Ahogyan az említett 2018-as cikkemben megállapítottam: 2010 óta a második és harmadik Orbán-kormányok rendszeresen élnek a kivételes állapot eszközrendszerével és kormányzástechnikájával. Mindez a menekült- és bevándorlási válság kapcsán csúcsosodott ki: 2015 szeptemberétől előbb hat megyében, majd 2016 márciusától országos szinten folyamatosan hatályban van (félévente meghosszabbítva) az ún. „tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet”, amelynek törvényi feltételei egyáltalán nem álltak és nem is állnak fenn. 2015-től az Orbán-rendszer alapvetően és önkényesen alakította át a kivételes jogrend szabályait és persze szellemiségét, hiszen az említett az új tényállások (a már említett tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet, valamint az Alaptörvénybe foglalt terrorveszélyhelyzet) a menekültekre és bevándorlókra épülő gyűlöletpolitika fenntartásának állandó eszközei.
Immáron tehát öt éve folytatja az Orbán-rendszer a menekültek és bevándorlók elleni gyűlöletkampányt, amelynek „hitelesítésére” saját maga állított elő rendkívüli helyeztet. Ez a válsághelyzet időben és a kormányzati szándékok szerint is összeért a koronaválsággal. Egyrészt a kormány a 32/2020. rendelettel 2020. szeptember 7-ig meghosszabbította a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzetet. Másrészt, a miniszterelnök a járvány kezdetén – amikor nem lehetett látni, hogy mennyire lesz súlyos a helyzet – azzal is megpróbálkozott, hogy a vírust összefüggésbe hozza a gyűlöletpropagandával. Orbán Viktor 2020. március 10-én még azon az állásponton volt, hogy az illegális migráció és a koronavírus-járvány között egyértelműen kapcsolat van, hiszen számos bevándorló Iránból vagy Iránon keresztül érkezik, amely a fertőzés egyik gócpontja. Magyarország ezért megerősítette a határvédelmét, és ideiglenesen lezárta a tranzitzónákat.
Az Orbán-rendszer azonban váltott (legalábbis a járvány enyhüléségéig elejtette a migrációs diskurzust), és a járványhelyzetet építette fel egy új kivételes jogrenddé: az „élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető tömeges megbetegedést okozó humánjárvány” kapcsán a 40/2020. kormányrendelettel veszélyhelyzetet hirdettek ki és elfogadták a koronavírus elleni védekezésről szóló „felhatalmazási” törvényt. Mindez valóban határkő, hiszen ezzel valósággá vált a rendeleti kormányzás, hiszen a kormány rendeletével felfüggesztheti egyes törvények alkalmazását, eltérhet törvényi rendelkezésektől, és egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat – amint azt láthattuk, az Orbán-rendszer tágan értelmezte mindezt és messze nem csak a járványhelyzet kezelésére használta fel az aránytalanul megerősített végrehajtó hatalmat. Mindez óriási vitákat váltott ki és úgy vélem, hogy ennek oka nem csak az, hogy a kormányzat túlterjeszkedett a felhatalmazáson, hanem mindenekelőtt az, hogy 2015 óta így jár el és emiatt az állampolgárok egy része még akkor sem bízik a hatalomban, amikor egyébként indokolt lehet a rendkívüli kormányzás. Ugyanis alapvető különbség van a tényleges rendkívüli helyzet (pl. egy világjárvány, természeti katasztrófa) kapcsán bevezetett rendkívüli jogrend és az Orbán-rendszer 2015 óta kreált rendkívüli kormányzása között.
Az előbbi esetben a kormányzat fő célja a bizalom és a biztonság megőrzése, a megnyugtatás, az Orbán-rendszer 2015 óta lényegében azzal játszik, hogy megfélemlíti a lakosságot és védelmet ígér számára. Az Orbán-rendszer (a vörösiszap katasztrófát, illetve más értelemben a klímaválságot leszámítva) most került először szembe egy valódi vészhelyzettel és azért övezte bizalmatlanság a válságkezelést, mert a kormányzat normál helyzetben is visszaélt hatalmával, sőt azt arra használta, hogy mesterségesen állítson elő rendkívüli helyzetet. Vagyis már azelőtt diszkreditálta a kivételes kormányzást, mielőtt arra ténylegesen szükség lett volna.
A miniszterelnök azonban tovább feszíti a húrt és a járványhelyzet lehetséges súlyosbodása előtt igyekszik annak a lehetőségét megteremteni, hogy a parlamentet kiküszöbölje a rendkívüli kormányzásból: amíg a koronavírus-veszélyhelyzet kapcsán a kormányzat felett valamelyest megmaradt a törvényhozás látszólagos kontrollja, addig ennek kívül helyezésével bevezetésre kerülhet a módosított ún. „egészségügyi válsághelyzet”, ami öt év alatt a harmadik rendkívüli jogrendtípus. Ebben az esetben nem egy új kivételes állapotot jönne létre, hanem a kormányzat új jogkört kap arra, hogy az országos tisztifőorvos javaslatára, a miniszter előterjesztése alapján rendelettel ilyen válsághelyzetet rendelhessen el legfeljebb hat hónapra, amelynek során igen széles körben folytathat rendeleti kormányzást.
Véget vet-e a demokráciának?
Itt van tehát az idő arra, hogy alaposan végiggondoljuk a rendkívüli kormányzás intézményét, mert sem a kormányzatok igénye annak alkalmazására, sem az azt kiváltó rendkívüli társadalmi, ökológiai, gazdasági, egészségügyi események nem múlnak el korszakunkban. Különösen a globális ökológiai- és klímaválság kapcsán állnak elő olyan kihívások, amelyek rendkívüli válaszlépéseket igényelnek. A következőkben olyan csomópontokra utalnék, amelyek lehetővé tehetik azt, hogy a rendkívüli jogrendet a jövőben ne valamiféle „hatalompótlékként”, a korlátlan végrehajtó hatalom legfőbb eszközeként, hanem a társadalmi kihívások egyfajta lehetséges eszközeként használjuk fel.
Az Orbán-rendszer példája mutatja, hogy amennyire csak lehet, szét kell választani a rendkívüli és a normál jogrendet, és garantálni kell, hogy a kivételes állapot intézményét csak a tényleges vészhelyzetek esetében lehessen alkalmazni. Garantálni kell, hogy a rendkívüli eszközök az általános társadalmi, politikai viszonyok közepette ne legyenek felhasználhatók mesterséges káoszok, félelemkeltések, gyűlölethullámok elindítására. Csakis így lehet hatékony a tényleges kivételes helyzetekben a kormányzati cselekvés, csakis így maradhat meg a végrehajtó hatalomba vetett bizalom.
A kivételes állapot arra is rámutat, hogy jelenlegi életformánk a neoliberális kapitalizmus keretrendszerében egyre jobban kizsákmányol és kiszolgáltat bennünket a gazdasági/politikai hatalmasságoknak. A kormányzatok a valódi és az általuk kreált válságokat próbálják meg rendkívüli eszközökkel kezelni, ennek keretében pedig egyre nagyobb befolyásra és ellenőrzésre tesznek szert saját társadalmaik felett. A kivételes állapotban a társadalom tehát egyszerre van gyakorlatilag korlátlanul kiszolgáltatva nem csak az államhatalomnak, de a piacnak is (lásd a magánegészségügyi szempontok érvényesítése a járványügyi védekezésben).
Az állandósult kivételes állapothoz köthető legfontosabb általános dilemma, hogy – alapvetően nem demokratikus jellege ellenére – valamilyen módon demokratizálható/demokratizálandó-e a kivételes állapot. Ugyanis a kivételes hatalomgyakorlás nem tekinthető a képviseleti demokrácia paradigmája szerint demokratikusnak, de nem is szükségképpen autokratikus: ez azt jelenti, hogy a normál és a rendkívüli helyzetben is a társadalom érdekei és nem a hatalmat gyakorló kormányzat politikai szempontjai az elsődlegesek. Agamben maga is azzal érvelt a koronaválság kezdetén, hogy még a járványügyi helyzetben is legyünk óvatosak a kormányzat rendkívüli hatalmával. Többen úgy vélik, hogy igenis lehetséges a kivételes kormányzás demokratizálása is. Ennek lényege a társadalmi mozgalmak, a deliberáció és az önszerveződés növekvő szerepe járványveszély, egyéb egészségügyi és természeti katasztrófák idején, amikor a közösségi összefogás (a koronavírus kapcsán a leginkább érintett csoportokat segítő önkéntesek megszerveződése) alternatívát kínál az egyéni túlélési pánikreakciókkal szemben. Kivételes állapot idején továbbá a hatalmi ágak elválasztásának és a hatalom megosztásának az elvei nem közvetlenül és nem azonnal érvényesülnek, épp ezért lenne nagyon fontos, hogy a kivételes hatalomgyakorlás ellenőrzésének rendszerét kialakítsuk: vajon miért gondoljuk azt, hogy ha a törvényhozás normál jogrendben sem képes ellenőrizni a megerősített végrehajtó hatalmat, akkor majd képes lesz erre egy gyakorlatilag korlát nélküli kormányzattal szemben? Meg kell teremteni a rendkívüli jogrend feletti tényleges ellenőrzés lehetőségét.
Akárhogy is, a koronavírus-járvány és még inkább az annak nyomán fellépő gazdasági válság alapvetően fogja átkódolni a demokráciáról való gondolkodásunkat. Ennek kapcsán érdemes megint hangsúlyozni, már a járvány előtt is hajlamosak voltak a kormányzatok a kivételes állapot eszközrendszerét alkalmazni az azt előidéző feltételek hiányában is, ugyanakkor most előállt a világtörténelem első olyan kollektív válsághelyzete, amit a társadalmak és a kormányzatok ekként is élnek meg. Nem tekinthetjük törvényszerűnek azt, hogy a folyamatos válságok ellenére a kivételes állapot állandósulása a XXI. századi diktatúrák megszilárdulásával fog együtt járni. Mivel a kivételes kormányzás a vélt/valós biztonságérzetről szól, ezért arra kell megnyugtató választ adni, hogy ez hogyan elégíthető ki demokratikus módon.
